CORTE DEI CONTI
Sezione
centrale di controllo sulla gestione
delle
Amministrazioni dello Stato
Risultanze del controllo sulla gestione dei debiti accollati al bilancio dello Stato contratti da
FF.SS., RFI, TAV e ISPA per infrastrutture ferroviarie e per la realizzazione
del sistema “Alta velocità”
Magistrati istruttori:
Aldo Carosi
Fabio Viola
INDICE
Sintesi
........................................................................................... pag.
4
1. Premessa ....................................................................................... pag.
7
2.
I presupposti
normativi per l’assunzione a carico del bilancio statale
degli
oneri derivanti dai prestiti – Loro individuazione e allocazione in
bilancio .......................................................................................... pag. 8
3.
La genesi e le
modalità del debito accollato allo Stato e la partner-ship
FF.SS. - TAV - Cassa Depositi e Prestiti – ISPA – La stipula di contratti
derivati e il loro esito negativo .......................................................... pag. 11
4.
Analisi della
vicenda ISPA – Il mancato raggiungimento degli obiettivi
attesi dalla complessa operazione economico-finanziaria – La crisi della
ipotesi di autofinanziamento ............................................................. pag. 14
5. Analisi della gestione finanziaria dei rimborsi e carenza delle informazioni
a supporto ..................................................................................... pag. 21
6.
Sostenibilità
finanziaria della gestione del debito ed equità intergenerazio-
nale .............................................................................................. pag. 24
7. Analisi economico-giuridica dei contratti ereditati – Mancata rappresen-
tazione degli effetti economici nel bilancio dello Stato.......................... pag. 27
8.
Doveri di
vigilanza e di controllo dell’Amministrazione sul debito ereditato pag. 35
9. Il punto di vista delle Amministrazioni e le controdeduzioni della Corte pag. 37
10. Conclusioni e raccomandazioni ......................................................... pag. 47
ALLEGATI
A.1 Situazione
patrimoniale – Prestiti di Ferrovie dello Stato accollati al bilancio dello Stato – Situazione 2007
A.2 Situazione patrimoniale – Prestiti di
Ferrovie dello Stato accollati al bilancio dello Stato – Situazione 2008
A.3 Quadro storico riassuntivo dei prestiti
FF.SS. alla data del 31.12.1996
A.3.1 Debito
residuo dei debiti bancari nazionali al 31.12.1996
A.3.2 Situazione dei prestiti obbligazionari nazionali al 31.12.1996
A.3.3 Situazione
dei prestiti bancari e obbligazionari in valuta estera al 31.12.1996
A.3.4 Prestiti
contratti con Eurofima accollati al bilancio statale al 31.12.1996
A.3.5 Situazione
al 31/12/96 dei prestiti realizzati e da realizzare per il finanziamento dei
piani di investimento – Allegato B al dm 146206 del 21.03.1997
B.1 Prospetto
storico di stanziamenti, impegni e pagamenti del capitolo 9521 – Quota capitale
dei mutui contratti da Ferrovie dello
Stato spa
B.2 Prospetto
storico di stanziamenti, impegni e pagamenti del capitolo 2200 - Interessi dei
mutui contratti da Ferrovie dello Stato
spa
B.3
Prospetto storico di stanziamenti,
impegni e pagamenti del capitolo 2222 – Interessi sui prestiti
stipulati per l’Alta velocità
B.4 Prospetto degli stanziamenti, impegni e
pagamenti del capitolo 9523 – Quota capitale dei prestiti stipulati per l’Alta
velocità
C Soggetti coinvolti nelle procedure di accollo
a carico del bilancio statale degli oneri derivanti dai prestiti stipulati
dalla holding Ferrovie dello Stato
D Diagramma
rappresentativo delle fasi di accollo a carico del bilancio statale degli oneri
derivanti dai prestiti stipulati dalla holding Ferrovie dello Stato
Sintesi
La relazione della Corte riguarda le risultanze del controllo esercitato sulla gestione dei debiti
contratti dalla holding Ferrovie dello Stato e successivamente accollati allo
Stato.
Nel secondo caso, molto più complesso, è
venuta in evidenza la carente istruttoria, che condusse ad adottare uno
strumento di finanza innovativa come la istituzione di un patrimonio separato
ISPA per finanziare le infrastrutture dell’Alta Velocità.
La Corte ha posto l’accento sulle
carenze metodologiche del processo decisionale che ha condotto all’adozione
della complessa operazione: nessuno studio di fattibilità attendibile aveva
quantificato la vantaggiosità di tale operazione rispetto al sistema creditizio
tradizionale per realizzare gli investimenti.
Il patrimonio separato si è rivelato
sostanzialmente inconsistente in quanto basato su ricavi futuri stimati
approssimativamente e, per di più, gravanti direttamente o indirettamente su
risorse pubbliche (sfruttamento delle tratte da parte di gestori, in prevalenza
pubblici, di trasporti ferroviari, integrazioni a piè di lista caricate
direttamente dalla legge sull’Erario).
Quel
che è più grave, queste operazioni pregiudicano l’equità intergenerazionale,
caricando in modo sproporzionato su generazioni future (si arriva in alcuni
casi al 2060) ipotetici vantaggi goduti da quelle attuali. Sotto questo profilo
la vicenda in esame è considerata dalla Corte paradigmatica delle patologiche
tendenze – della finanza pubblica – a scaricare sulle generazioni future oneri
relativi ad investimenti, la cui eventuale utilità è beneficiata soltanto da
chi li pone in essere, accrescendo il debito pubblico, in contrasto con i
canoni comunitari.
La
Corte sottolinea, altresì, l’esigenza di un raccordo trasparente tra le
scritture patrimoniali dello Stato e delle Società partecipate, al fine di
evitare la dispersione improduttiva di consistenti risorse pubbliche.
Viene rilevata, infine, l’esigenza di
supportare con puntuali istruttorie ogni decisione in questo delicato settore,
sia essa assunta in ambito societario, che legislativo o amministrativo. Le
istruttorie non dovrebbero essere apodittiche o ripetitive di tessuti normativi
criptici, ma caratterizzate da un preventivo studio delle alternative
possibili, delle tecniche di valutazione adottate per le scelte effettuate, dei
risultati attesi e dei possibili margini di scostamento.
1. Premessa
La presente relazione riguarda le
risultanze delle indagini in materia di gestione dei
finanziamenti per l’Alta velocità e di accollo di debiti e passività pregresse
al bilancio statale, derivanti dalla gestione di società pubbliche partecipate.
Gli elementi ricavati dalle pertinenti
istruttorie hanno messo in luce l’utilità di riferire prioritariamente sulle
gestioni oggetto della presente relazione, in considerazione:
v della assoluta rilevanza dei profili economico-finanziari sottesi alle operazioni di trasferimento al bilancio statale degli oneri derivanti da operazioni debitorie gestite dalla società FF.SS. e da società appartenenti alla sua holding;
v dell’urgenza di segnalare all’Amministrazione interessata le gravi problematiche emergenti dalla gestione statale di detto debito;
v dell’esigenza di separare i profili oggetto del presente referto da quelli sotto indicati, per i quali le istruttorie in corso presentano diacronie rispetto alla presente:
a) finanziamenti a Ferrovie dello Stato s.p.a. a copertura degli investimenti relativi alla rete tradizionale;
b) contributi in conto impianti destinati alla stessa società per la realizzazione di opere specifiche;
c) contributi quindicennali da corrispondere alla società per la realizzazione di interventi relativi al sistema AV/AC;
d) gestione delle risorse destinate ai corrispettivi dei contratti di Programma e di Servizio;
e) utilizzazione, per detti investimenti, dei fondi prelevati in conto TFR ai sensi della legge n. 296/2006.
I profili gestori di cui alle lettere precedenti saranno oggetto – pertanto – di separate relazioni.
La presente riguarda la gestione dei debiti accollati, a far data dal 1996, per effetto della legge L. 23-12-1996 n. 662 art. 2, comma 12 e del decreto attuativo n. 146206 del 21.03.1997, e dal 2006, per effetto della legge n. 296/06 (finanziaria 2007), commi 966 e seguenti.
I rapporti debitori tuttora in essere sono analiticamente elencati negli allegati A.1 e A.2 alla presente relazione: il primo riguarda la situazione esistente al termine dell’esercizio 2007; il secondo la situazione dell’esercizio in corso.
Detti prospetti sono articolati in modo speculare, fatta salva la parte inerente alle colonne 10, 11, 12 e 13, relativamente alle quali il prospetto 2007 riporta i pagamenti complessivi effettuati nell’esercizio ormai concluso, mentre nell’allegato A.2, essendo l’esercizio 2008 ancora in corso, è sembrato più opportuno riportare gli stanziamenti di bilancio. I dati contenuti nei prospetti sono ricavati dalle istruttorie direttamente compiute nei confronti di tutti i soggetti interessati e dai dati rilevati dal sistema integrato Ragioneria Generale dello Stato-Corte dei conti, attraverso una verifica di coerenza interna che ha riguardato i contratti elencati nella colonna 2 degli allegati stessi.
2. I presupposti normativi per
l’assunzione a carico del bilancio statale degli oneri derivanti dai prestiti –
Loro individuazione e allocazione in bilancio
Il primo provvedimento legittimante l’assunzione a carico dello Stato degli oneri oggetto della presente indagine è la legge 23-12-1996 n. 662, art. 2, comma 12, la quale statuisce che: “I mutui e i prestiti della Ferrovie dello Stato S.p.A., in essere alla data della trasformazione in società per azioni, nonché quelli contratti e da contrarre, anche successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base ed entro i limiti autorizzati da vigenti disposizioni di legge che ne pongono l'onere di ammortamento a totale carico dello Stato, sono da intendersi a tutti gli effetti debito dello Stato. Con decreto del Ministro del tesoro sono stabilite le modalità per l'ammortamento del debito e per l'accensione dei mutui da contrarre”.
Con decreto attuativo del Ministero del Tesoro n. 146206 del 21.03.1997 sono stati posti a totale carico dello Stato mutui e prestiti già contratti dalla società Ferrovie dello Stato, al 31.12.1996, per un importo complessivo di euro 31.193.478.511 costituito per 23.211.909.729,88 euro (lire 44.944.524.452.675) da prestiti già contratti, per euro 7.981.568.780,75 (lire 15.454.472.183.117) da quelli successivi autorizzati da leggi allora vigenti[1].
I finanziamenti ancora a carico dello Stato[2] riguardano dieci contratti (di cui due prestiti obbligazionari) stipulati con diversi istituti di credito[3]; tre sono in valuta estera (CHF e USD)[4] e presentano peculiarità legate alle oscillazioni del valore del cambio monetario nel tempo.
A seguito di
tali disposizioni sono stati istituiti nel bilancio dello Stato – Ministero
dell’economia e delle finanze - i pertinenti capitoli di allocazione delle
risorse necessarie: sul capitolo 2200[5] vengono pagati gli
interessi dei prestiti, sul capitolo 9521[6] la quota capitale e sul
capitolo 2243[7]
le commissioni agli istituti di credito[8]. Per i pagamenti afferenti
ai prestiti reperiti sul mercato internazionale il Ministero dell’Economia e
delle Finanze si avvale della Banca d’Italia la quale, previa erogazione dei
fondi da parte del Ministero, provvede agli “adempimenti occorrenti per
l’accreditamento degli importi dovuti, in euro o in altre valute, agli
intermediari incaricati del servizio finanziario”[9].
Gli allegati prospetti B1 e B2 contengono l’analisi cronologica degli
stanziamenti, degli impegni e dei pagamenti, rispettivamente allocati al
capitolo 2200 e al capitolo 9521.
Il secondo provvedimento è costituito dalla legge n. 296/2006 (finanziaria 2007) la quale
all’art. 1, commi 966 e seguenti, ha previsto che “gli oneri per capitale
ed interessi dei titoli emessi e dei mutui contratti da Infrastrutture Spa fino
alla data del 31 dicembre 2005 per il finanziamento degli investimenti per la
realizzazione della infrastruttura ferroviaria ad alta velocità “Linea
Torino-Milano-Napoli”, nonché gli oneri delle relative operazioni di copertura,
sono assunti direttamente a carico del bilancio dello Stato. Fatti salvi i
diritti dei creditori del patrimonio separato costituito da Infrastrutture Spa
sono abrogati il comma 1, ultimo periodo, il comma 2, ultimo periodo, e il
comma 4 dell'articolo 75 della legge 27 dicembre 2002, n. 289. La Cassa
depositi e prestiti Spa, in quanto succeduta ad Infrastrutture Spa ai sensi
dell'articolo 1, comma 79, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, promuove le
iniziative necessarie per la liquidazione del patrimonio separato costituito da
Infrastrutture Spa. A seguito della predetta liquidazione cessa la destinazione
dei crediti e proventi di cui al comma 4 dell'articolo 75 della legge 27
dicembre 2002, n. 289, e sono estinti i debiti di Ferrovie dello Stato Spa e di
società del Gruppo relativi al citato patrimonio separato sia nei confronti del
patrimonio separato stesso sia nei confronti dello Stato. L'assunzione degli
oneri a carico del bilancio dello Stato di cui al comma 966 nonché l'estinzione
dei debiti di Ferrovie dello Stato Spa e di società del gruppo di cui al comma
967 si considerano fiscalmente irrilevanti. I criteri e le modalità di
assunzione da parte dello Stato degli oneri di cui al comma 966, di
liquidazione del patrimonio separato di cui al comma 967, nonché i criteri di
attuazione del comma 964, sono determinati con uno o più decreti di natura non
regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze. Ai fini del rimborso
degli interessi e della restituzione delle quote capitale dei mutui accesi in
applicazione del decreto-legge 7 dicembre 1993, n. 505, convertito, dalla legge
29 gennaio 1994, n. 78, per il triennio 2007-2009, e' posto a carico dello
Stato, per l'importo annuo di 27 milioni di euro, l'onere per il servizio del
debito già contratto nei confronti di Infrastrutture Spa, per il periodo dal 1°
agosto 2006 al 31 dicembre 2007 in relazione alla realizzazione del ‘Sistema
alta velocità/alta capacità”.
Il comma 1364 della medesima legge
stabilisce che i commi 966, 967, 968 e 969 entrano in vigore dalla data di
pubblicazione (27.12.2006).
La seconda vicenda è il culmine di un
lungo processo iniziato con la costituzione, nell’anno 1991, della società TAV[10].
Detta Società è responsabile dei rapporti
con le istituzioni centrali e locali coinvolte nel progetto Alta Velocità, con gli enti titolari/gestori dei servizi di
rete interferiti dalle linee AV/AC e con gli organismi di rappresentanza del
territorio (per specifiche soluzioni relative a insediamenti produttivi, aree
agricole, industriali, ecc.).
La soluzione TAV, che fu al centro di
ampi dibattiti politici e dottrinali all’inizio degli anni novanta, presupponeva
investimenti nell’Alta Velocità, da realizzare attraverso una efficace linea di
credito che doveva essere, almeno parzialmente, compensata dai ricavi prodotti
dalle infrastrutture così potenziate.
All’inizio degli anni duemila, al fine di
rimuovere la situazione di stallo prodottasi precedentemente per questo grande
progetto infrastrutturale, il Legislatore ha ritenuto di promuovere strumenti
innovativi di intervento nel settore del credito, attraverso il coinvolgimento
di Infrastrutture s.p.a di cui si riferisce in prosieguo.
La crisi di questo progetto, i cui snodi
principali sono riassunti nel successivo paragrafo, e la gravità degli oneri
economici conseguenti a tale operazione hanno indotto il Legislatore,
attraverso la legge 296/06, articolo 1, commi 966 e seguenti, ad accollare al
Ministero dell’economia e delle finanze gli oneri derivanti dai prestiti stipulati dalla società
Infrastrutture.
Nella tabella seguente sono rappresentati
i contratti di prestito stipulati da TAV spa[11] con
ISPA, successivamente accollati al bilancio dello Stato.
|
Nel 2006 è
stato istituito nel bilancio dello Stato – Ministero dell’economia e delle
finanze – il capitolo 2222[12], ove sono allocate le risorse per il pagamento degli interessi
inerenti ai prestiti ereditati dalla gestione TAV-ISPA.
Il prospetto B.3 contiene l’analisi
cronologica degli stanziamenti, degli impegni e dei pagamenti allocati al
capitolo 2222. Esso riguarda gli esercizi 2006-2008.
Per quel che concerne le quote di
capitale, il primo rimborso di 2 miliardi di euro, è stato effettuato
nell’esercizio 2008 sul capitolo 9523[13],
appositamente istituito sul bilancio del MEF, e riguarda la provvista ISPA MT
Funding Loan.
3. La
genesi e le modalità del debito accollato allo Stato e la partnership FFSS -
TAV - Cassa Depositi e Prestiti – ISPA - La stipula di contratti derivati e il
loro esito negativo
Gli elementi sinteticamente espressi nel paragrafo precedente meritano una analisi approfondita in ordine alla genesi del debito accollato allo Stato ed al complesso intreccio dei rapporti tra FF.SS – TAV – Cassa Depositi e Prestiti – ISPA.
Con l’articolo 8, comma 1, del decreto
legge n. 63/02 convertito in legge n. 112/02, è stata istituita la società
Infrastrutture, la quale viene anche indicata nel corso della relazione con
l’acronimo ISPA. Detta società, di proprietà Cassa Depositi e Prestiti, nasceva
con lo scopo di finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche ”purchè
suscettibili di utilizzazione economica”, di
concedere finanziamenti, sotto qualsiasi forma, finalizzati ad investimenti per
lo sviluppo economico. La società poteva destinare i propri beni e i diritti
relativi a una o più operazioni di finanziamento finalizzate al soddisfacimento
dei diritti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti. I beni e
i diritti così destinati potevano costituire patrimonio separato da quello
della società e da quelli relativi alle altre operazioni.
La società poteva raccogliere la
provvista necessaria mediante l’emissione di titoli e l’assunzione di
finanziamenti. La garanzia per i titoli e i finanziamenti poteva essere
disposta con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Ciò è
avvenuto proprio con riguardo al sistema di Alta velocità secondo le modalità
successivamente descritte.
Con successiva legge n. 289/02 (legge
finanziaria 2003), art. 75, comma 1, veniva disposto che “Infrastrutture Spa
finanzia prioritariamente, anche attraverso la costituzione di uno o piu’
patrimoni separati, gli investimenti per la realizzazione della infrastruttura
ferroviaria per il "Sistema alta velocità/alta capacità", anche
al fine di ridurre la quota a carico dello Stato. Le risorse necessarie
per i finanziamenti sono reperite sul mercato bancario e su quello dei capitali
secondo criteri di trasparenza ed economicità. Al fine di preservare
l'equilibrio economico e finanziario di Infrastrutture Spa è a carico dello
Stato l'integrazione dell'onere per il servizio della parte del debito nei
confronti di Infrastrutture Spa che non è adeguatamente remunerabile
utilizzando i soli flussi di cassa previsionali per il periodo di sfruttamento
economico del "Sistema alta velocità/alta capacità”.
Corollario di dette disposizioni è
l’articolo 4, comma 135, della legge n. 350/03 (finanziaria 2004), il quale
collegava l’attività di ISPA alle opere della legge n. 443/2001 (cosiddetta
Legge Obiettivo) tra le quali rilevante posizione assume il progetto Alta
Velocità.
In data 23.12.2003[14] il
Consiglio di amminIstrazione di ISPA deliberava la costituzione del patrimonio
separato mediante destinazione di beni e diritti di sfruttamento della
infrastruttura, in correlazione ad un finanziamento da concedere alle società
RFI e TAV, fino all’importo massimo di euro 25.000.000.000 per la costruzione
della linea Torino-Milano-Napoli AV/AC.
A tale riguardo, in data 31.07.2003, era
stato conferito a MCC spa Morgan Stanley & Co. International limited e UBS
limited l’incarico di elaborare un progetto di ristrutturazione del programma
di finanziamento. In ordine a tale progetto la documentazione trasmessa da Cassa
Depositi e Prestiti con nota prot. 1601/08 del 21.10.2008 non chiarisce le
modalità di calcolo e l’importo complessivo degli onorari e delle commissioni
dovute agli Istituti incaricati.
Nel progetto finanziario dell’iniziativa
la separazione del patrimonio veniva concepita come finalizzata al rimborso dei
finanziamenti; a sua volta la sua implementazione veniva ipotizzata attraverso
la cessione, da parte dei beneficiari del mutuo RFI e TAV:
a)
di crediti e proventi (flussi di
cassa previsionali) derivanti dall’utilizzo del sistema AV/AC, che “sostanzialmente
si identificano (al netto di alcune detrazioni) con le somme percepite dagli
operatori di trasporto per l’utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria”[15];
b)
degli importi corrisposti dallo
Stato a titolo di integrazione, ai sensi dell’art. 75 della legge finanziaria
2003 e del successivo decreto interministeriale di attuazione, nel caso in cui
le risorse di cui al punto a) non fossero state sufficienti.
In base al suddetto decreto
interministeriale il gestore dell’infrastruttura ferroviaria RFI avrebbe dovuto
determinare i flussi di cassa a partire dal 2009, per intervalli temporali
corrispondenti ai contratti di programma, in correlazione con la durata del
finanziamento.
Relativamente ai prestiti stipulati da
ISPA era prevista la conclusione, a valere sul patrimonio separato, di
contratti di hedging[16]
finalizzati a coprire i rischi di tassi di interesse e/o di cambio tra valute.
In conformità alle prescrizioni del
Codice civile (articoli 2447 sexies e 2214) le scritture contabili afferenti al
patrimonio così costituito dovevano essere custodite in modo inequivocamente
separato da quelle inerenti a quelle delle altre attività societarie.
Nel periodo intercorrente tra il 5
febbraio 2004 ed il 10 agosto 2005 ISPA concedeva quindici diversi
finanziamenti, denominati “project loan tranche” per un importo complessivo di euro
12.950.000.000,00 (confronta allegato A.1 alla presente relazione e tabella
inserita nel precedente paragrafo).
Alcuni finanziamenti consistevano in
mutui, altri in emissioni obbligazionarie: degli stessi si riferisce
analiticamente in successivo paragrafo.
In data 24 novembre 2004 con Decreto
Interministeriale (Ministero dell’Economia e delle Finanze di concerto con il
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) veniva stabilito che
Infrastrutture S.p.A. finanziasse anche gli interventi di adeguamento del nodo
di Verona e che detti interventi fossero inseriti nel programma di
cartolarizzazione per la linea Alta Velocità/Alta Capacità Torino – Milano – Napoli
(di cui al decreto ministeriale 23 dicembre 2003 n. 117248) autorizzando
l’innalzamento del contratto di finanziamento, sottoscritto tra TAV s.p.a.-RFI
s.p.a. con Infrastrutture S.p.A. il 23 dicembre 2003, da 25 a 36 miliardi di euro.
Il progetto ISPA è stato bruscamente interrotto dalla legge n.
266/05 (finanziaria 2006) la quale all’articolo 1, comma 79, prescriveva che
Infrastrutture S.p.a. è “fusa per incorporazione con effetto dal 1° gennaio
2006 nella Cassa depositi e prestiti S.p.a., la quale assume tutti i beni,
diritti e rapporti giuridici attivi e passivi di Infrastrutture S.p.a., incluso
il patrimonio separato, proseguendo in tutti i rapporti giuridici attivi e
passivi anche processuali”. Con decreto 27.12.2006 il Ministro
dell’Economia e delle Finanze ha dato attuazione alla norma, autorizzando la
Cassa Depositi e Prestiti a “promuovere le iniziative necessarie per
ottenere l'adesione, da parte dei creditori del patrimonio separato,
all'accollo da parte dello Stato delle obbligazioni derivanti dai titoli descritti negli allegati 1, 1A e 1B, parte
integrante del presente decreto, dai mutui
descritti negli allegati 2 e 2A, anch'essi parte integrante
del presente decreto, con liberazione del
patrimonio separato costituito da Infrastrutture S.p.a. La «CDP S.p.a.»
promuove altresì analoghe iniziative per la cessione a favore dello Stato dei
contratti di copertura indicati nell'allegato 3, anch'esso parte integrante del
presente decreto, con liberazione del
patrimonio separato costituito da Infrastrutture S.p.a. Gli oneri
derivanti dai rapporti di cui agli allegati citati nel precedente comma sono
assunti direttamente a carico del bilancio dello Stato con efficacia dalla data
del presente decreto, e sono imputati sui rispettivi capitoli dello stato di
previsione della spesa del bilancio dello Stato, per gli interessi e per il
rimborso prestiti. Gli eventuali pagamenti ricevuti dalle controparti per
effetto delle operazioni di copertura indicate
nell'allegato 3 sono versati agli appositi capitoli dello stato di previsione
dell'entrata del bilancio dello Stato. Alla liquidazione del patrimonio
separato si procede secondo le modalità previste dall'art. 2447-novies del
codice civile[17].
Ottenute le liberazioni del patrimonio separato dalle obbligazioni di cui agli
allegati menzionati al precedente art. 1, sono estinti i rapporti giuridici
anche di garanzia derivanti dal richiamato in premessa e cessa pertanto la
destinazione dei crediti e proventi di cui al comma 4 dell'art. 75 della legge
n. 289 del 2002”.
A seguito di tali disposizioni le
obbligazioni derivanti dai contratti di cui sopra sono state accollate, ai
sensi del comma 969 della legge finanziaria 2007, precedentemente evocato, al
bilancio dello Stato, con conseguente liberazione del patrimonio separato di
Infrastrutture s.p.a.[18].
Relativamente alle operazioni di
copertura del rischio di variazione dei tassi di interesse, le risultanze ad
oggi verificate sono di carattere assolutamente negativo. I dati disponibili
relativi agli esercizi 2006 2007 e 2008
forniscono un netting complessivamente negativo[19] di
euro 126.049.504 di cui 81.437.959 relative al 2006,
34.266.643 al decorso esercizio e 10.344.902 caratterizzanti in via
provvisoria l’attuale (per il dettaglio finanziario delle operazioni di
copertura si rinvia al successivo paragrafo 7). L’unica attività maturata
riguarda gli swap UBS relativi al 2008 da cui emerge un netting attivo di euro
88.166 ampiamente compensato in negativo dal netting degli altri derivati.
Mentre le passività delle gestioni swap
gravano sul capitolo inerente al pagamento degli interessi (soluzione contabile
in linea di massima corretta, pur trattandosi nel caso di specie di contratti
derivati ma distinti dal prestito principale) le entrate vengono confuse nel
capitolo “omnibus” 3240 dell’entrata avente ad oggetto “Somme dovute dalla
Banca d’Italia a titolo di eccedenza del rendimento di tutte le attività nei
confronti del Tesoro e a titolo di remunerazione del saldo relativo al conto
“Disponibilità del Tesoro per il servizio di Tesoreria”, nonchè introiti
relativi ad eventuali interventi sulla gestione del debito”.
Detta soluzione sembra collidere con i
principi di specificazione, significatività e trasparenza, perché le risorse
allocate in detta posta di entrata sono di natura eterogenea e caratterizzate
da cadenze economiche e giuridiche del tutto diverse.
4. Analisi della vicenda ISPA – Il mancato
raggiungimento degli obiettivi attesi dalla complessa operazione
economico-finanziaria - La crisi della ipotesi di autofinanziamento
I risultati amministrativi all’esame di questa Corte non possono prescindere da un sintetico ma significativo inquadramento della vicenda ISPA, la società pubblica istituita sulla base del decreto legge 63/02 e rapidamente tramontata nel 2006.
La società era nata, pur nella sinteticità degli enunciati normativi che la riguardano[20], per promuovere la realizzazione di opere di pubblica utilità, anche attraverso la finanza di progetto, in modo tale da alleggerire il peso sulle finanze pubbliche ed efficientarne la gestione patrimoniale.
In quest’ottica l’art. 8 del decreto legge prevedeva la possibilità di creare patrimoni separati per il finanziamento di particolari infrastrutture[21].
Il Presidente pro tempore della Corte, nell’apposita audizione parlamentare del 7.5.2002, esprimeva alcune perplessità in ordine alle modalità e alla coerenza interna dell’articolato normativo riguardante ISPA.
In particolare, egli osservava che :
a) la creazione della Società Infrastrutture (e quella della gemella Società Patrimonio) era priva di una precisa relazione tecnica in ordine ai tempi, alle modalità, al contenuto e all’impatto sui conti pubblici delle competenze ad essa assegnate;
b) in particolare non erano specificati gli effetti favorevoli attesi, rispetto ai vincoli di finanza pubblica, all’indebitamento pubblico, al conto consolidato delle pubbliche amministrazioni;
c) la straordinaria dimensione quantitativa dei flussi generati dall’operazione avrebbe potuto sottrarre al controllo parlamentare una serie di decisioni idonee ad incidere pesantemente sulle prospettive future della finanza pubblica;
d) diversi aspetti contabili di rilevante complessità non erano messi a fuoco dalla richiamata normativa e, in particolare, quelli inerenti ad una chiara illustrazione del collegamento patrimoniale tra la gestione TAV – ISPA ed il bilancio dello Stato, e più in generale con la contabilità economica nazionale;
e) i dati in possesso della Corte non consentivano di esprimere un giudizio circa la esistenza della copertura finanziaria della garanzia statale sui titoli emessi dalla Società Infrastrutture ai sensi dell’art. 8, comma 2, del citato decreto legge;
f) per i beni demaniali e quelli del patrimonio indisponibile le misure adottate non sembravano sufficienti ad assicurare la tutela del sotteso interesse pubblico, soprattutto in considerazione della possibilità che gli stessi confluissero in patrimoni separati, collegati a singole operazioni di finanziamento.
Il Presidente della Corte raccomandava profonda cautela negli interventi di finanza straordinaria evocati da un così radicale affidamento esterno della gestione del patrimonio immobiliare e mobiliare dello Stato. Intervento la cui dimensione poteva essere stimata alla luce delle carenti informazioni contenute nella legge solo in astratto, non essendone determinata in concreto la consistenza economico finanziaria. Ciò, anche in considerazione dei rischi del mercato globale, cui un simile audace inserimento poteva andare incontro.
Purtroppo le preoccupazioni esposte da questa
Istituzione di controllo hanno trovato rispondenza nei risultati effettivamente
conseguiti al termine delle operazioni precedentemente richiamate. Dopo appena
quattro anni, infatti, la società Infrastrutture è stata incorporata in Cassa
Depositi e Prestiti: in tale operazione è stato incluso anche il patrimonio
separato TAV, costituito per le finalità ricordate nella presente relazione.
Tale patrimonio consisteva in titoli e
prestiti interbancari peraltro già utilizzati da TAV e RFI ed in particolare
dei crediti e proventi della Società derivanti da ciascun prestito erogato ai
debitori nell'ambito della convenzione-quadro, “Credit Facility Agreement”,
inerente al complesso dei prestiti successivamente stipulati da ISPA a partire
dall’esercizio 2009.[22]
La seguente tabella illustra la movimentazione del portafoglio crediti
del patrimonio separato[23]:
DESCRIZIONE
|
31 dicembre 2006 |
31 dicembre 2005 |
|
a) Situazione iniziale |
12.204.000.000 |
- |
|
b) Variazioni in aumento |
1.363.528.738 |
12.488.445.700 |
|
b.1 Erogazioni (valore
nominale) |
746.000.000 |
12.204.000.000 |
|
b.2
Interessi da ricevere |
617.528.738 |
284.445.700 |
|
c) Variazioni in diminuzione |
-617.528.738 |
284.445.700 |
|
c.1
Incassi |
-617.528.738 |
284.445.700 |
|
d) Situazione finale |
12.950.000.000 |
12.204.000.000 |
Al 31.12.2006 nel patrimonio separato non sono presenti crediti giunti a scadenza e non ancora incassati.
La documentazione afferente alla
procedura di liquidazione e la pertinente nota istruttoria[24]
hanno evidenziato che l’intero peso economico della operazione è stato
accollato allo Stato, il quale si è assunto l’onere del rimborso dei titoli
emessi, liberando la subentrata Cassa Deposti e Prestiti dai rapporti
contrattuali che avrebbe ereditato senza l’intervento “a piè di lista”
dell’Erario.
Le banche finanziatrici hanno
sottoscritto con il Ministero dell’economia e delle finanze un accordo
consistente nell’assunzione da parte dello Stato di tutti i rapporti ereditati
dalla disciolta società.
Dalla documentazione acquisita in
istruttoria è emerso che la Società non si era limitata ad emettere prestiti
obbligazionari, ma aveva anche adottato operazioni di copertura attraverso la
sottoscrizione di swap[25].
Questi derivati - come è noto –
presuppongono una gestione continua, al fine di adottare le opzioni più
favorevoli consentite durante il lungo arco della loro durata.
Gli istituti coinvolti nelle operazioni
finanziarie in questione sono BEI, JP Morgan Chase, Banca Opi S.p.A, diverse
banche tramite Agenzia di Societè Generale, Morgan Stanley, Lehman Brothers,
UBS limited e Depfa Bank. L’entità delle singole operazioni è illustrata
nell’allegato A.1 alla presente relazione.
Alle operazioni compiute in sede
societaria non ha fatto riscontro alcuna correlata informativa circa l’impatto
sul bilancio dello Stato di tale estrapolazione della gestione del patrimonio
separato. Di qui la necessità e complessità della presente istruttoria circa il
numero, la dimensione, la natura giuridica e le tendenze evolutive delle
operazioni richiamate nei successivi paragrafi e nei pertinenti allegati. Quel
che appare difficilmente controvertibile, nel caso di specie, è che ai
rilevanti oneri caricati sul bilancio dello Stato non fa riscontro alcun
provento derivante dalle evocate operazioni.
Nessun commento è riservato al confronto
tra gli effetti favorevoli, in termini di vincoli di finanza pubblica e di
indebitamento, e risultati conseguiti; confronto che non sarebbe quasi
certamente positivo, e forse nemmeno possibile, in considerazione del fatto che
la Società Infrastrutture si è dedicata soprattutto ad operazioni di
approvvigionamento finanziario, non correlate da riscontri circa la convenienza
delle stesse e l’effettivo espletamento di un confronto concorrenziale tra i
potenziali partner. Di queste apodittiche operazioni lo Stato sembra essersi
limitato a recepire acriticamente gli effetti economico giuridici.
A livello parlamentare non risulta che
gli esiti non soddisfacenti di questa operazione siano stati oggetto di
approfondita discussione ed analisi critica.
Nella seduta del Senato del 21.01.2003 il
presidente dell’ISPA aveva fatto presente che il meccanismo delineato
permetteva di escludere una ricaduta sul debito pubblico; in caso contrario il
patrimonio di Infrastrutture S.p.A. si sarebbe dissolto nel giro di pochi anni.
L’evidenza dei fatti dimostra che proprio
questo si è verificato; più correttamente potrebbe dirsi che il patrimonio
separato non si sia mai costituito dal momento che i ricavi della TAV erano
ipotizzati a partire dal 2009[26],
mentre le risorse di riequilibrio dell’iniziativa erano fin da allora accollate
dalla legge finanziaria allo Stato. In realtà – al di là delle rassicurazioni
fornite nella richiamata seduta parlamentare – fin dall’inizio appariva
aleatorio un recupero in termini di autofinanziamento del capitale investito.
Nessun riscontro concreto è stato dato in ordine alla dichiarazione del
Presidente di ISPA, avvenuta nel corso della citata audizione, secondo cui “sulla
base di modelli matematici più che affidabili, si è appurato che un allungamento
della durata massima della concessione TAV dal 2041 al 2061 permetterebbe di
ripagare totalmente il debito”.
L’equilibrio finanziario non è stato al
centro delle decisioni assunte da ISPA e neppure delle direttive linee guida in
proposito emanate dal Ministero dell’economia e delle finanze, dal momento che
in alcun documento acquisito nel corso della presente istruttoria emerge un
attendibile riparto tra le quote assunte a carico dello Stato e quelle a carico
del settore privato. A quest’ultimo è stato riservato un mero ruolo di
approvvigionamento finanziario, attraverso sistemi tradizionali e innovativi,
senza che allo stesso sia stato caricato alcun rischio imprenditoriale,
presupposto inscindibile di qualsiasi vera tecnica di project finance.
In termini di raffronto tra obiettivi
normativi e risultati raggiunti, non può non rilevarsi il mancato
raggiungimento dello scopo enunciato all’articolo 75, comma 1, della legge
289/2002 di realizzare, attraverso la complessa operazione, la riduzione dei
conseguenti oneri a carico dello Stato, che al contrario, ha dovuto affrontare
al termine dell’esercizio 2006 la sopravvenienza passiva di 12.950.000.000
euro, confermandosi, in tal modo, le preoccupazioni esposte dal Presidente
della Corte nella citata audizione del 2002.
La norma prevedeva anche l’adozione di
criteri di trasparenza e di economicità, il cui rispetto non sembra essere
avvenuto, dal momento che i fatti oggetto della presente istruttoria sono stati
ricostruiti per la maggior parte attraverso la lettura di documenti non
pubblicati e comunque non leggibili da un operatore di media diligenza senza
una adeguata guida cronologica e teleologica degli eventi. Analoghe
considerazioni riguardano il rispetto del preteso criterio di economicità, dal
momento che fin dagli atti preparatori, ed anche successivamente, non è stata
data prova di studi economici di fattibilità, ricognitivi delle alternative
gestionali possibili e dimostrative della vantaggiosità della soluzione
prescelta, rispetto a quelle tradizionali o ad altre pratiche di project
finance meno anomale di quella adottata. Dalla documentazione istruttoria
acquisita da Cassa Depositi e Prestiti, in quanto ente subentrante alla
disciolta ISPA, risultano soltanto ipotesi formali e non strettamente quantificate
con frequenti rinvii alle condizioni bancarie esistenti al momento dell’avvio
della procedura di finanziamento. In particolare non esistono quantificazioni
estimative circa i flussi di cassa ipotizzati e la quantificazione degli oneri
integrativi gravanti sullo Stato, ai sensi dell’art. 75, comma 1, della legge
289/2002, nonché la individuazione degli operatori di trasporto che avrebbero
utilizzato l’infrastruttura ferroviaria con i prevedibili proventi a ciascuno
degli stessi riferiti. Dalla copiosa
documentazione inviata in data 21.10.2008 prot. 1601/08 da Cassa Depositi e
Prestiti si rileva che un solo documento (peraltro non datato e sottoscritto)
del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, intitolato “Piano di
priorità degli investimenti sull’infrastruttura ferroviaria – Aggiornamento
2004 – Sistema AV/AC – Nota di sintesi e di valutazione dei dossier elaborati
da RFI spa” formula dubbi e perplessità circa l’attendibilità degli
equilibri economici inerenti al progetto “Patrimonio separato”. Nelle
considerazioni conclusive si legge infatti che “l’effettivo verificarsi dei
risultati esposti nelle soluzioni proposte da RFI dipende strettamente ... dal
verificarsi del traffico previsto sui nuovi assi ferroviari AV/AC e delle
conseguenti previsioni di ricavi da pedaggi per lo stesso traffico; dal
rispetto dei tempi di conclusione e dei costi di realizzazione delle opere ...
Va inoltre considerato il diverso grado di attendibilità delle
previsioni dei costi di costruzione e di esercizio contenute nei dossier di cui
trattasi, rispetto alle stime di traffico e di ricavi derivanti
dall’esercizio delle nuove linee AV/AC. Le prime ... possono essere
considerate abbastanza prossime ai valori finali. Le seconde, invece,
relative ai volumi di traffico ed ai ricavi derivanti dallo sfruttamento delle
nuove linee, si proiettano in tempi di lunga durata (un cinquantennio circa)
nel corso dei quali molte variabili esterne alle volontà ed ai comportamenti
del gestore dell’infrastruttura, delle imprese ferroviarie e degli stessi
pubblici poteri sovranazionali, nazionali e regionali, possono influenzare
positivamente o negativamente, e in misura più o meno ampia, il conseguimento
dei risultati ipotizzati nei dossier. ... Infine si fa presente che la
realizzazione delle linee AV/AC e l’adozione di nuovi modelli di esercizio
della rete determineranno la liberazione di tracce sulla rete tradizionale.
L’utilizzo di detta capacità, quindi, costituirà una opportunità per il
trasporto pubblico locale, ma anche una possibile criticità per quanto
riguarda le occorrenze finanziarie dei soggetti committenti (in primo luogo
le regioni).”
In questo contesto non sembrano
appropriate le conclusioni e le motivazioni elaborate da ISPA nella relazione
istruttoria alla iniziativa secondo cui “L'operazione proposta consente ad
ISPA di dare idonea attuazione all'art. 75 della legge 27 dicembre 2002, n.
289. La struttura dell'operazione consente la minimizzazione del rischio di
credito a carico di ISPA, assimilabile al rischio di credito dello Stato, e il
trasferimento ai Debitori (e in ultima istanza allo Stato) dei conseguenti
benefici in termini di costo della provvista, secondo criteri di economicità e
trasparenza. La Struttura dell'operazione ha inoltre ricevuto la provvisoria
approvazione di Eurostat[27]
ai fini della esclusione dell'indebitamento di RFI/TAV e del patrimonio
segregato di ISPA dal debito della Pubblica Amministrazione.”
Le esposte incognite lasciate aperte al
momento di avviare il costoso e complesso progetto appaiono propedeutiche a
qualsiasi iniziativa di tal genere, non potendosi ragionevolmente ipotizzare il
successo di un simile iter procedimentale, senza una ricognizione e una
simulazione degli effetti delle numerose variabili incidenti sui risultati del
progetto stesso.
Corollario probatorio della
interpretazione dei fatti formulata in questa sede è il richiamo legislativo
alle norme regolatrici la liquidazione del patrimonio separato (articolo 2447
novies del codice civile espressamente enunciato nel decreto del MEF 27.12.2006),
le quali includono detta fattispecie nella ipotesi di impossibilità “dell’affare
cui è stato destinato il patrimonio”.
In proposito va sottolineato come una
indiretta tutela degli interessi erariali si sia concretata attraverso la
opportuna rinuncia da parte di ISPA a portare a termine il programma di
finanziamento, realizzato solo per il 50%, dal momento che la previsione
iniziale del 23 dicembre 2003 contemplava un limite all’accesso creditizio pari
a 25 miliardi di euro.
Quanto alla preoccupazione espressa dalla
Corte dei conti nella audizione del 7 maggio 2002, è da rilevare che effetti
pregiudizievoli in ordine alla tutela dei beni demaniali e del patrimonio
indisponibile dello Stato non si sono verificati, non tanto per accorgimenti
tecnico-giuridici del modello di finanziamento adottato, quanto per il fatto
che il “patrimonio separato” non è consistito in beni economici di valore
certo, ma ha riguardato solamente ipotetiche e non esattamente specificate
risorse future.
Rispetto ai profili contabili dei
rapporti TAV, ISPA, Cassa Depositi e prestiti e Ministero dell’economia e delle
finanze non è stato possibile reperire valutazioni e notizie soddisfacenti,
anche con riguardo ai principi contabili rispettivamente adottati nelle diverse
gestioni del bilancio. Certamente nel bilancio della holding FF.SS. i benefici
conseguenti all’accollo testimoniano e concretano un andamento gestionale
positivo, che potrebbe essere fuorviante sotto il profilo della valutazione del
management societario, dal momento che lo stesso è meccanicamente indotto dalla
correlata operazione di scarico degli oneri sull’Erario.
Sempre con riguardo alle preoccupazioni
sollevate dalla Corte sulla nascita della Società Infrastrutture, va
sottolineato come probabilmente il grave sacrificio imposto all’Erario abbia
trovato consistenti motivazioni nella tutela degli interessi pubblici sottesi
all’operazione.
Per quel che concerne infine i rischi del mercato globale è il caso di rilevare come uno degli istituti coinvolti nell’operazione, la “Lehman Brother”, sia attualmente sottoposta a procedura fallimentare. Nel caso di specie – a meno di singolari configurazioni degli swaps sottoscritti – la posizione del Ministero dovrebbe essere di tipo debitorio e quindi non esposta ai rischi della procedura fallimentare. Tuttavia, proprio alla luce di tale e straordinaria evenienza, si imporrà a breve, in ambito ministeriale, la necessità delle più appropriate decisioni circa la gestione del rapporto.
Infine da un punto di vista contabile, anche alla luce dei principi generali d’ordine costituzionale, sottesi alla natura della legge finanziaria, appare anomala la disposizione contenuta nel comma 1364 della legge 296/2006 (finanziaria 2007), la quale ha fatto retroagire gli effetti di detta finanziaria sul precedente esercizio 2006, aggravandone i risultati di amministrazione in modo imprevedibile e consistente, data l’entità del debito così iscritto pari ad euro 12.950.000.000[28] più gli interessi pari ad euro 617.816.738.
5. Analisi della gestione
finanziaria dei rimborsi e carenza delle informazioni a supporto
Un primo profilo dell’analisi riguarda la capacità di programmazione ed in particolare quella di stimare in modo attendibile e preciso gli stanziamenti di bilancio.
Nella fattispecie in esame, soprattutto per il rimborso delle quote di capitale, la stima dovrebbe essere caratterizzata da precisione assoluta, essendo riferita a clausole contrattuali esattamente specificate. Anche quando i contratti prevedono opzioni di slittamento nella restituzione del capitale, questa ipotesi dovrebbe essere già considerata in sede di programmazione, a meno di non essere gestita in sede di variazioni di bilancio, laddove particolarissime situazioni contabili o del mercato finanziario non suggerissero cambiamenti di linea rispetto al programma annuale. Nessuna di queste ipotesi sembra essersi realizzata: tuttavia dai prospetti B1 e B2 si evince una discrasia tra gli stanziamenti di competenza e i pagamenti relativi agli interessi e al capitale rimborsato nel periodo 2004-2007.
In particolare sorprendono gli scostamenti inerenti al pagamento del capitale. Essi ammontano complessivamente, per l’intero quadriennio, ad euro 31.187.417, sommatoria dei valori 11.921.912, 18.738.896, 151.033 e 375.576, riferiti agli anni 2004, 2005, 2006 e 2007.
Considerato che l’Amministrazione non sembra aver assunto decisioni circa la gestione di detto debito, la discrasia può essere imputabile solo ad imprecisioni nel calcolo degli oneri, non potendosi giustificare le discrepanze con meri arrotondamenti. Le differenze tra prescrizioni contrattuali e stanziamenti di bilancio provocano indirettamente la immobilizzazione di risorse utili al fabbisogno statale complessivo o, addirittura, nel caso di sottostima, creano potenziali debiti fuori bilancio. Nella fattispecie in esame le patologie riscontrate sembrano appartenere soltanto alla prima categoria.
Anche nella stima degli interessi si sono verificate nel quadriennio 2004-2007 ampi scostamenti rispetto a quanto effettivamente maturato. Essi ammontano complessivamente, per l’intero quadriennio, ad euro 74.820.616, sommatoria dei valori 28.435.420, 20.363.747, 14.094.161 e 11.927.288, riferiti agli anni 2004, 2005, 2006 e 2007. Pur considerando che la maggior parte dei prestiti presenta un tasso variabile, le dimensioni degli scostamenti lasciano trasparire stime alquanto approssimative. Sul punto si rinvia al paragrafo 9 della presente relazione.
Per i prestiti assunti a seguito dell’operazione TAV-ISPA risultano ad oggi pagate quote di rimborso del capitale per 2 miliardi di euro (cfr. Allegato B.4), mentre la situazione dei pagamenti per interessi è analiticamente illustrata nel prospetto B.3.
Detto prospetto evidenzia fenomeni di scostamento tra la
stima in sede previsionale e il debito effettivamente onorato
dall’Amministrazione. Essi ammontano complessivamente per il biennio 2006-2007
ad euro 3.703.736 sommatoria dei valori 183.262 e
3.520.474 riferiti rispettivamente al 2006 e al 2007.
Per questa situazione valgono analoghe considerazioni a quelle formulate per la gestione finanziaria dei prestiti indicati agli allegati B.1 e B.2.
La seconda analisi riguarda i profili patrimoniali delle gestioni in esame e la loro illustrazione contabile: a tal fine gli allegati A.1 e A.2 evidenziano i prestiti contratti da FF.SS. e da altre società della holding non ancora estinti al 31.12.2007.
L’analisi effettuata in questa sede supplisce alla carenza di informazione contabile contenuta nel bilancio statale: essa infatti non si limita – come il bilancio dello Stato – alla dimensione finanziaria, ma si estende alla intera configurazione patrimoniale del debito, come consolidato negli esercizi 2007 e 2008. In detti prospetti, accanto ai dati finanziari ricavabili direttamente dal bilancio, sono allocate le quote di capitale residuo da restituire nonché la durata dei prestiti stessi. Per il 2007 il riferimento alla situazione finanziaria è ai pagamenti, mentre per il 2008 agli stanziamenti di competenza.
All’allegato A.1 sono da collegare gli allegati A.3, A.3.1, A.3.2., A.3.3, A.3.4 e A.3.5 i quali illustrano il quadro storico riassuntivo dei prestiti accollati allo Stato nel 1996. In valore euro il capitale da restituire ammontava ad euro 31.193.478.511 mentre all’inizio del 2007 risultava ridotto a 2.080.104.732.
Come la obiettiva configurazione delle cifre dimostra, si trattava di un accollo pesantissimo, tale da sconvolgere i già precari equilibri del bilancio pubblico dell’epoca.
La composizione del debito già contratto (cfr. allegato A.3) consisteva, per la percentuale del 33,59%, in capitale residuo di prestiti nazionali, per il 32,26%, in capitale da prestiti obbligazionari nazionali, per il 21,28%, in capitale da prestiti in divisa estera sia bancari che obbligazionari, per il 12,87%, da capitale per prestiti contratti con Eurofima.
I successivi allegati A.3.1, A.3.2., A.3.3 e A.3.4 individuano analiticamente gli istituti di credito coinvolti, gli importi nominali dei prestiti, l’anno di stipula del prestito, la sua scadenza, il debito residuo e l’eventuale rinegoziazione. Nell’allegato A.3.5 viene rappresentata la situazione dei prestiti già autorizzati da leggi vigenti, e non ancora contratti alla data di accollo (21.03.1997), per euro 7.981.568.780.
Come si può osservare, alcuni prestiti rimontavano agli anni ’50 e non erano ancora estinti, in alcuni casi per la durata originaria del prestito, in altri per la rinegoziazione dello stesso.
Mette conto sottolineare come ad alcuni di questi
prestiti (cfr. allegato A.3.3), quelli contratti in divisa estera, si siano
sovrapposti fin dagli anni ’90 i contratti derivati swap, che in alcuni casi
servivano ad allungare la durata del debito (cfr. Morgan Stanley), in altri
probabilmente a garantirne la stabilità dei tassi.
I dati illustrati sono per la maggior parte di tipo storico, essendo rimasti attivi, come si evince dall’allegato A.1, soltanto n. 9 prestiti derivanti dall’originario accollo del 1996: tuttavia la loro analisi è emblematica di alcune gravi patologie (rispetto ai canoni di sana gestione finanziaria), che hanno caratterizzato queste operazioni di spostamento del debito dall’ente gestore del servizio pubblico all’Amministrazione statale. L’onere trasferito, al di là della ratio legis legittimante, sulla quale non possono essere espresse valutazioni in questa sede (salvo quelle successivamente esposte in termini di impatto della legislazione), è tale da configurare, da un lato, lo stato di dissesto dell’Ente stesso, prima del sacrificio erariale, dall’altro, una tendenza dell’Amministrazione statale a succedere, in modo acritico ed indiscriminato, in tutte le obbligazioni da questo assunte, ratificandosi in tal modo decisioni gestionali molto problematiche, che avrebbero meritato un sindacato sulla responsabilità di chi le aveva poste in essere. Senza scendere nel dettaglio delle singole operazioni, è emblematica la lettura dell’allegato A al Decreto ministeriale n. 146206 del 21.03.1997 per constatare come alcune operazioni di finanza tradizionale e creativa fossero palesemente non vantaggiose e quindi causa di quel dissesto, che l’Ente gestore del servizio ebbe a scaricare per legge sull’Amministrazione dello Stato.
Rinviandosi al successivo paragrafo le osservazioni circa il dovere di vigilanza e ingerenza dello Stato finanziatore sulle proprie società, mette conto ribadire che l’assunzione massiccia e globale a carico dell’Erario dei debiti del gestore del servizio, non “ripulisce” le responsabilità e le condotte gravemente lesive dell’equilibrio finanziario del servizio stesso.
Il grave impatto sulla finanza pubblica dell’operazione del 1996 avrebbe probabilmente dovuto essere di monito per il successivo indebitamento, realizzato con modalità giuridiche innovative ma conforme, nella mancata prevenzione degli effetti negativi, alla esperienza precedente.
Dal punto di vista dell’autocorrezione, pur prendendosi atto che alcuni effetti derivano direttamente dalle norme primarie, una lettura storica delle disfunzioni avrebbe potuto evitare una operazione, come quella del patrimonio separato ISPA, in cui fin dall’inizio tutti i rischi, compresi quelli derivanti dalla imprecisa stima delle risorse, gravavano nuovamente sull’Erario.
Pur risultando sostanzialmente univoca, in relazione ai prospetti A.1 e A.2, l’analisi successivamente esposta ha avuto quale principale riferimento i dati 2007, essendo i pagamenti elemento più significativo rispetto alle previsioni di competenza.
La durata media dei prestiti residui del primo accollo (anni ’90) risulta inferiore ai prestiti Alta velocità stipulati nel biennio 2004-2005. La prima si stabilizza sui 14 anni (il dato sarebbe tuttavia più elevato se si considerassero tutti i prestiti in essere alla data del 1996), mentre la seconda si attesta a 27 anni.
Le formule contrattuali atipiche e la incidenza dei cambi per i prestiti contratti in divise estere impediscono un raffronto dei tassi di interesse realmente corrisposti, anche se nel successivo paragrafo relativo all’analisi giuridico-economica dei contratti saranno formulate alcune valutazioni sotto questo profilo.
Al dicembre 2007 il capitale residuo da restituire complessivamente è di euro 14.364.736.941, a fronte di un debito iniziale di esercizio di euro 14.559.361.366.
Dal confronto tra le colonne 13 e 10 si evince che nel 2007 è stato rimborsato capitale pari ad euro 194.624.429 pari all’1,34% del debito complessivo residuo.
I contratti in questione prevedono talvolta clausole di rinegoziazione con allungamento dei tempi di ammortamento.
La rinegoziazione dei prestiti risulta ispirata piuttosto a mere esigenze di cassa che a parametri quali ad esempio il ciclo di vita del bene realizzato, il reddito dallo stesso prodotto negli anni di impiego, la utilità concretamente rivestita per le generazioni di utenti e contribuenti coinvolte.
A ciò si aggiunge che il passaggio di questi oneri dal bilancio privatistico delle società pubbliche interessate a quello dello Stato, recide drasticamente i collegamenti di carattere economico-patrimoniale con le opere concretamente finanziate.
6. Sostenibilità finanziaria della gestione del
debito ed equità intergenerazionale
Diversi ordini di considerazioni nascono dall’analisi dei dati economico-finanziari.
Esse investono in particolare i profili di sostenibilità finanziaria dei sistemi e delle politiche pubbliche del nostro Paese.
Durante la V Conferenza EUROSAI/OLACEFS (Lisbona – 11 maggio 2007) è stato sottolineato come la sostenibilità finanziaria, ed in particolare quella dell’indebitamento, sia una rilevante priorità dei Governi nell’area della globalizzazione.
Il controllo dell’indebitamento è necessario per limitare il carico tributario sui presenti e futuri contribuenti e per soddisfare gli impegni con i creditori e i finanziatori a fondo perduto e, nell’ambito della Unione Monetaria Europea, è fondamentale per rispettare gli accordi di stabilità finanziaria tra gli Stati.
In relazione a questi profili sono stati svolti una serie di approfondimenti istruttori volti a verificare la sostenibilità finanziaria e la equità del complesso procedimento posto in piedi dallo Stato e dalle sue società.
In particolare[29] sono stati chiesti chiarimenti in ordine:
b) alla correlazione tra termini, durata, entità dei finanziamenti e valore dei beni, oggetto dell’investimento, loro ciclo produttivo, nonché modalità di ammortamento;
c) alla specificazione nell’arco temporale di vita dei contratti di finanziamento, dei carichi gravanti sugli utenti e sui contribuenti in rapporto ai benefici contemporaneamente conseguiti.
Il Ministero dell’economia e delle finanze e la Cassa Depositi e Prestiti (per la parte di propria competenza nella veste di soggetto incorporante ISPA) non sono stati in grado di rispondere ai quesiti istruttori illustrati: la posizione dei funzionari preposti ai competenti uffici appare piuttosto impegnata a garantire la copertura finanziaria e la puntualità dei pagamenti che ad investigare sulle cause e gli effetti di questo meccanismo, che tende a trasformare lo Stato in semplice mallevadore di obbligazioni e comportamenti autocraticamente adottati dalle proprie società.
Ciò riduce i principi manageriali del controllo e della gestione ad acritica esecuzione di decisioni assunte in altra sede. Questa prassi non si può giustificare con l’argomento dell’intangibilità degli effetti contrattuali perché la gestione di un debito di tale proporzione e di così articolata genesi negoziale presuppone una continua lettura dinamica e critica delle clausole che regolano i rapporti tra le parti: ciò non solo per adottare le opzioni meno invasive per la finanza pubblica, ma anche per identificare la eziologia dei risultati e, da questa, ricavare elementi di prevenzione per il futuro.
La presente affermazione sarà ulteriormente argomentata nel paragrafo afferente alla analisi economico-giuridica dei contratti ereditati dall’amministrazione statale.
Un primo corollario di queste osservazioni è che il
pagamento “a piè di lista” da parte dello Stato sottrae una rilevante fetta di
risorse agli investimenti sociali. In buona sostanza l’uso del debito
pubblico abbondantemente praticato da FF.SS., anche in periodi storici talvolta
già lontani nel tempo, e poi scaricato sull’Erario viene trasmesso a
generazioni future, senza che sia data alcuna prova che le stesse possano in
qualche in modo avvantaggiarsene: non esiste infatti alcuna relazione o
documentazione, negli atti a supporto dell’accollo del debito, dalla quale si
evinca che allo stesso siano correlati beni pubblici ancora produttivi al
momento in cui tale debito finirà di essere pagato.
Anzi, le modalità anodine con cui questi debiti vengono assunti lascia intendere che gli effetti sulla distribuzione intergenerazionale delle risorse non siano stati in alcun modo tenuti presenti e neppure calcolati in astratto.
Dovendosi prendere atto dell’assenza di una normativa specifica in materia di equità intergenerazionale, non può sottacersi l’esigenza di introdurre criteri semplici, ma stringenti, nella emissione e gestione del debito pubblico, che tengano conto della esigenza di valutare quest’ultimo non solo in termini puramente matematici rispetto al PIL, ma anche sostanziali.
Almeno a livello programmatico il consumo potenziale per le generazioni future dovrebbe essere eguale a quello delle generazioni attuali e quindi ogni ciclo di investimenti dovrebbe essere correlato attraverso procedimenti istruttori finalizzati a tale verifica.
Il problema è ancora più insidioso quando – come nel caso di specie – lo Stato adotta il sistema dell’accollo del debito a piè di lista poiché, in tal modo, viene ad essere completamente impedita la tracciabilità del rapporto tra i beni acquisiti col prestito e l’utilità dagli stessi rivestita nel tempo.
Nel caso in esame è impossibile acquisire, dagli atti a corredo del bilancio e dai provvedimenti di spesa ad essi sottesi, alcun riferimento utile a calcolare nel tempo la distribuzione dei costi e dei benefici tra le generazioni di utenti e contribuenti interessati.
La emblematica crescita della durata dell’indebitamento emergente dall’allegato A1, sottolinea, in un periodo di crescente penuria di risorse da destinare all’investimento, la necessità di istituire, per questa posta di debito così rilevante, indicatori capaci di descrivere in modo esauriente la loro sostenibilità. Ciò a cominciare dalla corretta illustrazione, nello stato patrimoniale dell’Amministrazione pubblica, degli effetti di queste pratiche di accollo. Esse producono miglioramenti dei risultati di gestione della holding FF.SS solo apparenti, dal momento che questi non sono indotti dalla efficientazione dei servizi, ma dal correlato e criptico scarico sul bilancio statale. Nella buona sostanza detti miglioramenti non possono essere certo ascritti a meriti del management, ma al periodico sacrificio dei contribuenti: le due ipotesi di accollo in realtà sono prodotte da un graduale peggioramento del conto economico della società, il quale viene scaricato sullo Stato ogni qualvolta superi il limite di guardia costituito dalla sommatoria degli endemici sbilanciamenti tra i costi ed i ricavi. Il risultato complessivo di queste operazioni è una cosmesi contabile, idonea a lenire temporaneamente i problemi del management pubblico, ma incapace di risolvere le questioni di fondo ed evidenziarne in modo trasparente la portata.
Per il futuro simili operazioni dovrebbero essere valutate preventivamente, attraverso una istruttoria capace di rendere trasparente e razionale sia il percorso decisionale presupposto, sia la successiva gestione del debito, che non può essere consolidato nella configurazione esistente al momento dell’accollo, ma attivamente gestito.
Ciò con riferimento soprattutto all’andamento dei mercati finanziari che offre, con rilevante mutevolezza, opportunità e penalizzazioni. Si pensi, a titolo esemplificativo, alla vicenda Lehman Brothers (che influisce – come precedentemente evidenziato – anche sulla gestione in esame), il cui repentino fallimento impone particolare accortezza e capacità valutativa nella gestione dei crediti e dei debiti risultanti dai contratti swap e nella loro eventuale rinegoziazione.
In termini pratici, ogni partita di bilancio riguardante la gestione di debiti contratti da centri di gestione diversi dallo Stato dovrebbe essere corredata, sia a livello preventivo che consuntivo, da relazioni contenenti valutazioni economiche di medio termine, da obiettivi di risparmio, dalle ragioni che hanno indotto tale soluzione, dalla parametrazione della spesa al ciclo di vita e di produttività cui l’originario investimento risulta correlato.
Allo stato attuale, invece, l’esposizione contabile è
illustrata in termini di mera cassa e, conseguentemente, risulta irriducibile a
supportare decisioni finalizzate ad una gestione attiva del debito[30], dal momento che solo
elementi di valutazione economica e giuridica, come quelli ricavabili dai
contratti ereditati e dalle condizioni soggettive dei creditori, permettono di
acquisire informazioni certe ed armonizzate,
necessario prodromo per scelte ponderate e mirate a limitare l’invasività e
l’iniquità dei rapporti ereditati. Rapporti che consentono, di regola, margini
di flessibilità, in relazione alle opzioni contenute nel complesso articolato
negoziale.
L’atipicità e la innovatività di alcuni modelli contrattuali (come gli swap), a parte le considerazioni svolte nel successivo paragrafo dedicato ai doveri di vigilanza dell’assuntore del debito, ne comporta modalità di gestione basate sullo sviluppo dei sistemi di informazione e di governo elettronico delle transazioni e ispirati alla chiara attribuzione di ruoli e responsabilità dei dirigenti preposti.
7. Analisi economico-giuridica
dei contratti ereditati - Mancata rappresentazione degli effetti economici nel
bilancio dello Stato
L’analisi economico-giuridica dei contratti ereditati dovrebbe essere presupposto indefettibile della loro gestione, dal momento che la sinergica consapevolezza delle clausole giuridiche e del loro significato economico è prodromica alle scelte che durante la vita del rapporto devono essere compiute. Nelle fattispecie in esame la documentazione acquisita non fornisce completi elementi per porre in essere questa attività di raffronto tra le opzioni contrattuali e lo stato dei mercati finanziari al momento della loro scadenza.
Per questo motivo l’analisi successivamente formulata deve intendersi come contributo metodologico per affrontare le relative problematiche, tenendo presente che concrete decisioni inerenti alla gestione dei contratti dovrebbero essere supportate da attività istruttorie complete ed aggiornate in tempo reale.
Ciò premesso, si è ritenuto di dividere la descrizione dei contratti in essere secondo le due diverse fasi di accollo del debito al bilancio dello Stato. Con riguardo ai contratti ereditati nel 1996 ed ancora in essere al momento della presente indagine si possono individuare due diverse tipologie:
a) obbligazioni gestite con pool di banche;
b) mutui con BEI (Banca Europea degli investimenti);
Alla categoria sub a) appartengono i contratti sotto indicati:
|
Data contratto |
Firmato il 12 giugno 1989 |
|
Primo Manager (per
come riportato sul contratto) |
Morgan Stanley |
|
Soggetto
finanziato |
Ferrovie dello Stato |
|
Destinazione |
Legge 17/2/1981 |
|
Valore
nominale |
$ 500.000.000,00 |
|
Tasso |
9,125% |
|
Decorrenza
interessi |
luglio 1989 |
|
Rimborso
quote capitale in una unica soluzione |
Lug-09 |
|
Valore di
emissione (in percentuale del nominale) |
101,625% |
|
Commissione
di vendita (in percentuale del nominale) |
1,25% |
|
Commissione
di gestione e sottoscrizione (in percentuale del nominale) |
0,75% |
|
Rimborso
spese alle Banche |
$ 55.000,00 |
|
Garanzia |
Totale da parte dello Stato |
|
Pagamento
interesse |
Posticipato al 6 luglio |
|
Rimborso
anticipato da parte dell'emittente |
Solo nel
caso in cui una variazione nella disciplina fiscale aumenti l'onerosità del
prestito. |
|
Riacquisto
da parte dell'emittente |
In qualsiasi momento a valore di mercato |
|
Subscription agreement |
Mancante |
BREVE DESCRIZIONE Si tratta di un prestito obbligazionario emesso
sopra la pari con scadenza al 2009 e pagamento annuale posticipato della cedola
al 9,125%. Costi di emissione: 2,00% Netto ricavo: 99,625% * Valore nominale -
$ 55.000
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso: Concesso
solo in particolari ipotesi straordinarie legate a questioni fiscali[31].
Ipotesi acquisto ed annullamento:
E’ possibile in ogni momento, ma è molto probabile che il
prezzo che si andrebbe a pagare rifletterebbe comunque la particolare
convenienza del tasso di interesse per l’obbligazionista (9,125%) con onerosità
sicuramente superiore al valore nominale da restituire al 2009 in ipotesi di
non acquisto sul mercato. Ipotesi
Modifica delle condizioni: Non
presente
|
Data contratto |
Firmato 19 giugno 1990 |
|
Primo Manager (per come
riportato sul contratto) |
Morgan Stanley |
|
Soggetto finanziato |
Ferrovie
dello Stato |
|
Destinazione |
Legge 17/2/1981 |
|
Valore nominale |
$
500.000.000,00 |
|
Tasso |
9,125% |
|
Decorrenza interessi |
Luglio
1990 |
|
Rimborso quote capitale in una unica
soluzione |
lug-09 |
|
Valore di emissione (in percentuale del
nominale) |
99,60% |
|
Commissione di vendita (in percentuale
del nominale) |
0,20% |
|
Commissione di gestione e sottoscrizione
(in percentuale del nominale) |
0,10% |
|
Rimborso spese alle Banche |
$
55.000,00 |
|
Garanzia |
Totale
da parte dello Stato |
|
Pagamento interesse |
Posticipato
al 6 luglio |
|
Rimborso anticipato da parte
dell'emittente |
Solo nel caso in cui
una variazione nella disciplina fiscale aumenti l'onerosità del prestito. |
|
Riacquisto da parte dell'emittente |
In
qualsiasi momento a valore di mercato |
|
Subscription agreement |
Mancante |
BREVE DESCRIZIONE
Si tratta di un prestito obbligazionario sotto la pari con scadenza al
2009 e pagamento annuale posticipato della cedola al 9,125%. Costi di emissione
0,30% Netto ricavo: 99,30% * Valore nominale
- $ 55.000
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso:Concesso solo in particolari ipotesi straordinarie legate
a questioni fiscali. Ipotesi acquisto
ed annullamento: E’ possibile in ogni momento, ma è molto probabile
che il prezzo che si andrebbe a pagare rifletterebbe comunque la particolare
convenienza del tasso di interesse per l’obbligazionista (9,125%) con onerosità
sicuramente superiore al valore nominale da restituire al 2009 in ipotesi di
non acquisto sul mercato. Ipotesi
Modifica delle condizioni: Non presente
I contratti schematicamente descritti appaiono assai onerosi per cui sarebbe conveniente ridurre o addirittura estinguere il prestito. Occorrerebbe tuttavia verificare preventivamente l’andamento dei prezzi di mercato delle obbligazioni per valutare la eventuale convenienza di raccogliere attraverso una banca le obbligazioni per estinguerle. Ovviamente decisioni in proposito dovrebbero essere supportate da idonea istruttoria sull’andamento del mercato azionario. Su queste ipotesi di gestione attiva pesa l’incognita del comportamento dei detentori dei titoli, i quali potrebbero non gradire una proposta di rimborso anticipato.
Alla categoria sub b) appartengono i contratti sotto indicati:
|
Data contratto |
Firmato 27
gennaio 1995 |
|
Banca |
Banca Europea per gli Investimenti |
|
Soggetto
finanziato |
F.S. S.p.A. |
|
Destinazione |
Linea Ferroviaria Verona – Colle del Brennero |
|
Valore
nominale |
Lit 400.000.000.000 |
|
Tasso |
LIBOR + 0,15, da determinarsi ogni trimestre |
|
Decorrenza
interessi |
Marzo 1995 |
|
Rimborso
quote capitale |
Venti rate semestrali uguali, la prima al 15
settembre 2000 e l’ultima il 15 marzo 2010 |
|
Garanzia |
Totale da parte dello Stato |
|
Pagamento
interesse |
Posticipato semestrale |
|
Rimborso
anticipato da parte della Società |
In qualsiasi momento, sia parziale che totale,
senza commissione |
BREVE DESCRIZIONE
Si tratta di un mutuo con un preammortamento di 5 anni. Il costo è
Libor trimestrale più 0,15.
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso Anticipato: In ogni
momento Ipotesi Modifica delle
condizioni: Era possibile passare ad un tasso fisso nel 1998, da
individuarsi secondo le condizioni correnti a quell’epoca.
Contratto B.2
|
Data contratto |
Firmato 15
febbraio 1995 |
|
Banca |
Banca Europea per gli Investimenti |
|
Soggetto
finanziato |
F.S. S.p.A. |
|
Destinazione |
Linea Ferroviaria Verona – Colle del Brennero |
|
Valore
nominale |
Lit 300.000.000.000 |
|
Tasso |
LIBOR + 0,15, da determinarsi ogni trimestre |
|
Decorrenza
interessi |
Aprile 1995 |
|
Rimborso
quote capitale |
Venti rate semestrali uguali, la prima al 15
febbraio 2000 e l’ultima il 15 marzo 2010 |
|
Garanzia |
Totale da parte dello Stato |
|
Pagamento
interesse |
Posticipato semestrale |
|
Rimborso
anticipato da parte della Società |
In qualsiasi momento, sia parziale che totale,
senza commissione |
BREVE DESCRIZIONE
Si tratta di un mutuo con un preammortamento di 5 anni. Il costo è
Libor trimestrale più 0,15.
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso Anticipato: In ogni
momento Ipotesi Modifica delle
condizioni: Era possibile passare ad un tasso fisso nel 1998, da
individuarsi secondo le condizioni correnti a quell’epoca.
Contratto B.3
|
Data contratto |
Firmato 7
novembre 1995 |
|
Banca |
Banca Europea per gli Investimenti |
|
Soggetto
finanziato |
F.S. S.p.A. |
|
Destinazione |
Reti ferroviarie Ortona-Casalbordino, Porto di
vasto-vasto e bivio Caloria-Bivio Sarno e ammodernamento reti ferroviarie
cancello-Sarno e del nodo di Napoli – lavori complementari necessari per
rendere operativa la linea Ortona-Casalbordino |
|
Valore
nominale |
Lit 500.000.000.000 |
|
Tasso |
LIBOR + 0,15, da determinarsi ogni trimestre |
|
Decorrenza
interessi |
novembre 1995 |
|
Rimborso
quote capitale |
Venti rate semestrali uguali, la prima al 15
marzo 2001 e l’ultima il 15 settembre 2010 |
|
Garanzia |
Totale da parte dello Stato |
|
Pagamento
interesse |
Posticipato semestrale |
|
Rimborso
anticipato da parte della Società |
In qualsiasi momento, sia parziale che totale,
senza commissione |
BREVE DESCRIZIONE: Si tratta
di un mutuo con un preammortamento di 5 anni. Il costo è Libor trimestrale più
0,15
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso Anticipato: In ogni momento Ipotesi
Modifica delle condizioni: Era possibile passare ad un tasso fisso nel
1998, da individuarsi secondo le condizioni correnti a quell’epoca.
Contratto B.4
|
Data contratto |
Firmato 1
dicembre 1995 |
|
Banca |
Banca Europea per gli Investimenti |
|
Soggetto
finanziato |
F.S. S.p.A. |
|
Destinazione |
Reti ferroviarie
Ortona-Casalbordino, Porto di vasto-vasto e bivio Caloria-Bivio Sarno e
ammodernamento reti ferroviarie cancello-Sarno e del nodo di Napoli – lavori
complementari necessari per rendere operativa la linea Ortona-Casalbordino |
|
Valore
nominale |
Lit 350.000.000.000 |
|
Tasso |
LIBOR + 0,15, da determinarsi ogni trimestre |
|
Decorrenza
interessi |
Giugno 1996 |
|
Rimborso
quote capitale |
20 rate semestrali a partire dalla scadenza
del preammortamento di 5 anni |
|
Garanzia |
Totale da parte dello Stato |
|
Pagamento
interesse |
Posticipato semestrale |
|
Rimborso
anticipato da parte della Società |
In qualsiasi momento, sia parziale che totale,
senza commissione |
BREVE DESCRIZIONE: Si tratta
di un mutuo con un preammortamento di 5 anni. Il costo è Libor trimestrale più
0,15.
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso Anticipato: In ogni
momento Ipotesi Modifica delle condizioni: Era possibile passare ad
un tasso fisso su richiesta, ma è scaduto il termine.
Contratto B.5
|
Data contratto |
Firmato 18
dicembre 1995 |
|
Banca |
Banca Europea per gli Investimenti |
|
Soggetto
finanziato |
F.S. S.p.A. |
|
Destinazione |
Reti ferroviarie
Ortona-Casalbordino, Porto di vasto-vasto e bivio Caloria-Bivio Sarno e
ammodernamento reti ferroviarie cancello-Sarno e del nodo di Napoli – lavori
complementari necessari per rendere operativa la linea Ortona-Casalbordino |
|
Valore
nominale |
Lit 350.000.000.000 |
|
Tasso |
LIBOR + 0,15, da determinarsi ogni trimestre |
|
Decorrenza
interessi |
Giugno 1996 |
|
Rimborso
quote capitale |
Venti rate semestrali uguali a partire dalla
scadenza del preammortamento di 5 anni |
|
Garanzia |
Totale da parte dello Stato |
|
Pagamento
interesse |
Posticipato semestrale |
|
Rimborso
anticipato da parte della Società |
In qualsiasi momento, sia parziale che totale,
senza commissione |
BREVE DESCRIZIONE: Si tratta
di un mutuo con un preammortamento di 5 anni. Il costo è Libor trimestrale più
0,15.
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso Anticipato: In ogni
momento Ipotesi Modifica delle
condizioni: Era possibile passare ad un tasso fisso su richiesta, ma è
scaduto il termine.
Contratto B.6
|
Data contratto |
Firmato 20
dicembre 1996 |
|
Banca |
Banca Europea per gli Investimenti |
|
Soggetto
finanziato |
F.S. S.p.A. |
|
Destinazione |
Ammodernamento e potenziamento del sistema di
controllo e segnalazione del traffico ferroviario nella rete nazionale |
|
Valore
nominale |
Lit 300.000.000.000 |
|
Tasso |
LIBOR + 0,15, da determinarsi ogni trimestre |
|
Decorrenza
interessi |
Giugno 1996 |
|
Rimborso
quote capitale |
Venti rate semestrali uguali a partire dal 15
giugno 2002 fino al 15 dicembre 2011 |
|
Garanzia |
Totale da parte dello Stato |
|
Pagamento
interesse |
Posticipato semestrale |
|
Rimborso
anticipato da parte della Società |
In
qualsiasi momento, sia parziale che totale, senza commissione |
BREVE DESCRIZIONE
Si tratta di un mutuo con un preammortamento di 5 anni. Il costo è
Libor trimestrale più 0,15.
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso Anticipato: In ogni
momento Ipotesi Modifica delle
condizioni: Era possibile passare ad un tasso fisso su richiesta
nell’anno 1999
Con riguardo ai contratti dell’Alta
Velocità relativi al secondo accollo del 2006 si è ritenuto di individuare le
singole fattispecie secondo il sottostante schema sintetico e cronologico (in
particolare la maggior parte dei prestiti stipulati sono stati soggetti ad
operazioni di swap, in relazione alle quali la locuzione “notes” rimanda alla
colonna 1 del successivo prospetto):
a)
in data 23.12.2003 è stato
stipulato un contratto-quadro c.d. credit facility agreement tra RFI,
TAV e Infrastrutture SpA, contenente le clausole generali delle successive
negoziazioni che, alla data del 31.12.2005, ammontavano complessivamente a
12,950 miliardi di euro[32].
Dette operazioni creditorie riguardano tutte la direttrice
Torino-Milano-Napoli;
b)
nel mese di febbraio 2004 sono
stati stipulati i contratti relativi alle prime tre tranches, per complessivi €
5 miliardi, (Project loans nn. 1, 2 e 3 – Obbligazioni ISPA serie 1, 2 e 3 – la
serie 1 è stata “swappata”[33]);
c)
nel mese di luglio 2004 è stato
perfezionato il quarto Project Loan Tranche per un ammontare complessivo di € 1
miliardo (obbligazioni ISPA serie 4);
d)
nel mese di settembre 2004 è stato
varato il quinto Project Loan Tranche per un ammontare complessivo di € 1
miliardo (prestito stipulato con la Banca Europea Investimenti-BEI);
e)
nel mese di novembre 2004 è stato
adottato il sesto Project Loan Tranche per un ammontare complessivo di € 500
milioni (obbligazioni ISPA serie 2 e 4);
f)
in data 3 marzo 2005 la TAV spa ha
definito con ISPA la ristrutturazione di quattro finanziamenti[34] per
un ammontare complessivo di 1,350 miliardi di euro, trasferendo a
Infrastrutture Spa i relativi contratti di copertura (Project Loans nn. 7, 8, 9
e 10 – Obbligazioni ISPA serie 5 più mutuo banca OPI “swappati” secondo notes
nn. 1, 2, 3, 4 e 9);
g)
in data 18 aprile 2005 TAV–RFI
hanno stipulato con ISPA un nuovo Project Loan Tranche per un ammontare
complessivo di 700 milioni di euro (Project loans n. 11 – Obbligazioni ISPA
serie 3 e 4);
h)
in data 22 aprile 2005 TAV ha
provveduto alla ristrutturazione di un ulteriore finanziamento[35] per
un ammontare complessivo di 1 miliardo di euro, ed al trasferimento a ISPA
stessa del relativo contratto di copertura (Project Loan n. 12 – Obbligazioni
ISPA serie 7 e 8 “swappati” secondo notes nn. 7 e 8);
i)
in data 30 giugno 2005 TAV–RFI
hanno stipulato con ISPA due nuovi Project Loans Tranche per un ammontare
complessivo di 400 milioni di euro (Project loans nn. 13 e 14 – Obbligazioni
ISPA serie 6 “swappati” secondo notes nn. 5 e 6);
j)
in data 10 agosto 2005 TAV Spa –
RFI Spa hanno stipulato con Infrastrutture Spa un nuovo Project Loans Tranche,
a tasso variabile, per un ammontare di 2 miliardi di euro della durata di due
anni, estesa a tre (Project loans n. 15 – Prestito Sogen Funding Loan).
Prospetto illustrativo dei contratti “derivati” stipulati per alcune delle operazioni di finanziamento inerenti all’Alta Velocità
|
COPERTURA |
DATA DI STIPULA DEL CONTRATTO
“SWAPPATO” |
DATA EMISSIONE SWAP |
DATA SCADENZA |
VALORE NOMINALE |
TASSO DI INTERESSE |
PROJECT LOAN COLLEGATO |
CONTROPARTE |
|
SWPVNotes
n.l |
3.03.2005 |
4-mar-2005 |
31-lug-45
|
350.000.000 |
5,0240% |
ISPA SERIES 5 |
Morgan Stanley |
|
SWPVNotes
n.2 |
3.03.2005 |
4-mar-2005 |
31-lug-20 |
250.000.000 |
4,8000%
|
ISPA
SERIES 5 |
UBS |
|
SWPVNotes n.3 |
3.03.2005 |
31-lug-2020 |
31-lug-45 |
250.000.000
|
5,0900%
|
ISPA
SERIES 5 |
Morgan Stanley |
|
S WPVNotes n.4 |
3.03.2005 |
4-mar-2005 |
31-lug-45 |
250.000.000
|
5,0240%
|
ISPA
SERIES 5 |
Morgan Stanley |
|
SWPVNotes n.5 |
22.04.2005 |
25-apr-2005 |
31-lug-26 |
1.000.000.000 |
5,4800%
|
ISPA
SERIES 6 |
Morgan Stanley |
|
SWPVNotes n.6 |
22.04.2005 |
31-lug-2026 |
31-lug-45 |
1.000.000.000 |
4,8375%
|
ISPA
SERIES 6 |
Depfa Bank |
|
SWPVNotes n.7 |
30.06.2005 |
30-giu-2005 |
31-lug-35 |
300.000.000
|
4,072% (con cap al 6%) |
ISPA SERIES 7 |
Lehman Brothers International |
|
SWPVNotes n.8 |
30.06.2005 |
30-giu-2005 |
31-lug-35 |
100.000.000 |
4,147% (con cap al 6,1%) |
ISPA SERIES 8 |
Lehman
Brothers International |
|
SWPVNotes n.9 |
03.03.2005 |
4-mar-2005 |
31-lug-35 |
500.000.000 |
4,8825% |
Loan OPI |
JP Morgan |
|
SWPVNotes n.lO |
05.02.2004 |
27.04.2004 con effetto dal 9-set- 2013 |
31-lug-24 |
500.000.000
|
5,7550%
|
ISPA
SERIES l |
UBS |
|
SWPVNotesn.11 |
05.02.2004 |
28.04.2004 con effetto dal 9-set- 2013 |
31-lug-24 |
500.000.000
|
5,7670%
|
ISPA
SERIES l |
Morgan Stanley |
|
TOTALE Swap di
copertura |
|
|
|
5.000.000.000 |
|
|
|
Nelle fattispecie precedentemente
richiamate alcuni punti meritano di essere chiariti, anche in considerazione
del fatto che le norme istitutive dell’operazione ISPA contemplavano requisiti
di trasparenza ed efficienza delle decisioni che dovevano essere
successivamente assunte.
Il primo riguarda la singolare decisione
di coprire, con contratti swap, alcune delle operazioni di prestito
precedentemente descritte, al fine di abbandonare il tasso
variabile per passare a quello fisso, riducendo sostanzialmente i rischi di
oscillazione.
Considerato che la contrattazione dei derivati è maturata poco dopo
l’assunzione del debito principale, come si evince dal precedente prospetto (in
alcuni casi un solo giorno di differenza), non si
comprende per quale motivo non si sia immediatamente adottato il tasso fisso,
evitando la onerosa operazione swap.
Per gli esercizi 2006, 2007 e 2008 i
risultati delle operazioni in contratti derivati sono illustrati nei sotto
indicati prospetti i quali evidenziano i risultati negativi, già anticipati nel
precedente paragrafo 3.
Prospetto illustrativo dei costi sostenuti nell’esercizio 2006 per le operazioni di swap[36]
|
|
|
|
|
SWAP |
||
|
OBBLIGAZIONI |
SERIE |
CONTROPARTE |
INTERESSI |
INTROITI |
PAGAMENTI |
NETTING |
|
IT0003805295 |
5 |
Morgan
Stanley |
32.828.190 |
13.517.485 |
24.764.133 |
- 11.246.648 |
|
UBS |
9.655.347 |
16.900.000 |
- 7.244.653 |
|||
|
Morgan
Stanley |
9.655.347 |
17.688.667 |
- 8.003.320 |
|||
|
IT0003838031 |
6 |
Morgan
Stanley |
32.500.400 |
32.500.417 |
69.413.333 |
- 36.912.916 |
|
IT0003874523 |
7 |
Lehman
Brothers |
11.391.780 |
11.391.780 |
13.234.000 |
- 1.842.220 |
|
IT0003877310 |
8 |
Lehman
Brothers |
3.797.260 |
3.797.260 |
4.492.583 |
-
695.323 |
|
MUTUI |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
OPI |
18.918.055 |
18.918.055 |
34.380.937 |
-
15.462.882 |
|
|
|
TOTALI |
99.435.691 |
180.873.653 |
-
81.437.959 |
|
Prospetto illustrativo dei costi sostenuti nell’esercizio 2007 per le operazioni di swap[37]
Prospetto illustrativo dei costi sostenuti nell’esercizio 2008 per le operazioni di swap[38]
|
|
|
|
|
SWAP |
||
|
OBBLIGAZIONI |
SERIE |
CONTROPARTE |
INTERESSI |
INTROITI |
PAGAMENTI |
NETTING |
|
IT0003805295 |
5 |
Morgan
Stanley |
41.099.795 |
16.923.433 |
17.584.000 |
- 660.567 |
|
UBS |
12.088.166 |
12.000.000 |
+ 88.166 |
|||
|
Morgan
Stanley |
12.088.166 |
12.560.000 |
- 471.834 |
|||
|
IT0003838031 |
6 |
Morgan
Stanley |
48.403.500 |
48.403.500 |
54.800.000 |
-
6.396.500 |
|
IT0003874523 |
7 |
Lehman
Brothers |
10.500.000 |
10.500.000 |
12.216.000 |
-
1.716.000 |
|
IT0003877310 |
8 |
Lehman
Brothers |
3.500.000 |
3.500.000 |
4.147.000 |
-
647.000 |
|
MUTUI |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
OPI |
23.871.333 |
23.871.333 |
24.412.500 |
-
541.167 |
|
|
TOTALI |
127.374.628 |
127.374.598 |
137.719.500 |
- 10.344.902 |
|
La decisione di “swappare” a brevissima
distanza quei prestiti, rimodulandone completamente lo schema di indebitamento,
dovrebbe avere vanificato e reso inattendibile quel rapporto dal momento che,
fin dall’inizio, l’adozione degli swap ha concretato un maggior costo. Nel 2006
le esposizioni in termini di flussi negativi ammontano a 81.437.959, nel 2007
ad euro 34.266.643 e nel 2008 ad euro 10.344.902 per un netting allo stato attuale
complessivamente negativo per euro 126.049.504. I fatti esposti sarebbero
ulteriore indizio della sommarietà e scarsa coerenza delle analisi di sostenibilità
finanziaria delle scelte adottate.
Altre perplessità emergono dall’esame dei
contratti swap stipulati in data 3 marzo 2005 con
efficacia a decorrere dal 2026. E’ difficile comprendere in base a quali
valutazioni si sia scelto di rinunciare nel 2005 ad un tasso variabile
accettando, sin da quella data, tassi fissi dopo 20 anni rispettivamente pari a
5,48 al 4,8375.
Sorprende altresì la circostanza per cui,
per un importo nozionale simile ed in cambio di un tasso variabile
sostanzialmente identico, DEPFA accordi un tasso fisso di 4,835 e Morgan
Stanley di 5,48. In assenza dichiarata di procedure concorsuali per la scelta
del miglior prestatore di servizi finanziari, la circostanza lascia perplessi
in ordine alla economicità e trasparenza delle scelte adottate.
La seconda questione da chiarire riguarda
il meccanismo di raccordo tra capitali acquisiti in prestito e proventi TAV
destinati al rimborso. La scelta delle modalità di finanziamento e la
contrattazione dei piani di ammortamento dei prestiti avrebbe dovuto avere come
riferimento la coerenza e l’equilibrio tra servizio del debito e flussi
derivanti dal funzionamento dell’Alta Velocità. Nella buona sostanza il piano
di rientro di quei debiti avrebbe dovuto essere rapportato quantitativamente e
temporalmente all’attivazione di quei flussi.
8. Doveri di vigilanza e di
controllo dell’Amministrazione sul debito ereditato
L’Amministrazione dello Stato, in quanto proprietaria al 100% delle quote di FF.SS., ha un potere-dovere di vigilanza su detta holding. Ciò emerge sia dalle norme del Codice civile che dalle linee di tendenza della più recente legislazione, la quale, soprattutto a partire dalla legge finanziaria 2007, cerca di prevenire meccanismi di sperpero delle risorse pubbliche posti in essere dalle società di tale natura, accentuando gli strumenti di controllo e di direzione dell’ente pubblico proprietario.
All’inizio del secolo si era pensato che, soprattutto nel settore dei trasporti pubblici, sarebbe stato lo strumento del contratto di servizio, subentrante alle antiche concessioni, ad efficientare i servizi pubblici, a retribuirli con corrispettivi proporzionati alla qualità e alla quantità delle prestazioni rese.
L’esperienza sul campo ha dimostrato che questo effetto non si è verificato nei meccanismi e nelle dimensioni che erano stati ipotizzati: soprattutto è proseguito – parallelamente alla pratica del contratto di servizio – il fenomeno di accollo indiscriminato sulla parte pubblica di oneri di varia natura pertinenti alle sue società.
Supervalutazione di corrispettivi, conferimenti di beni, assunzione di debiti sono strumenti indiretti di contenimento dei deficit progressivamente accumulati dalle società pubbliche, che, insieme o in alternativa alle ricapitalizzazioni, servono a mantenere in piedi organismi altrimenti incapaci di realizzare l’equilibrio economico.
Quelli che nell’ambito della contabilità pubblica sono evocati come squilibri economico-finanziari sono, con puntuale frequenza, traslati dalle società pubbliche alle amministrazioni proprietarie: non valgono formule innovative come project finance, cartolarizzazioni, prestiti atipici; nel breve o medio periodo buona parte del mancato raggiungimento degli obiettivi sociali, con i conseguenti oneri, viene scaricato sull’Erario.
Nel caso di FF.SS. questo fenomeno può essere definito endemico, almeno a far data dalla sua trasformazione in società per azioni: esso è reso drammatico dalle dimensioni del debito e dalla puntuale ricorrenza dei fenomeni di accollo, che pesano sull’Erario in modo più gravoso delle inefficienze della burocrazia continuamente denunciate a livello politico e imprenditoriale. Gli effetti antieconomici della gestione di società pubbliche come FF.SS. e ISPA incidono sui bilanci pubblici in modo più pesante del malfunzionamento della burocrazia. Di qui la necessità di vigilare su queste forme di esternalizzazione parziale dei servizi da parte del proprietario pubblico. Questi sono poteri-doveri intrinsecamente pregnanti ed in questa sede non è tanto importante delineare il confine delle singole competenze burocratiche rimesse ai pertinenti apparati ministeriali quanto sindacarne e raccomandarne il concreto esercizio.
Dunque lo Stato, in quanto proprietario delle azioni
di FF.SS., deve vigilare sul rispetto dello scopo sociale, sulla
efficientazione dei servizi, su eventuali episodi di mala gestio, sul
valore economico-contabile del patrimonio societario, sulle perdite subite.
Attraverso questa vigilanza vengono curati l’interesse pubblico sotteso alla partecipazione azionaria e la sua proiezione sull’interesse sociale.
In questa ottica l’andamento della società, le perdite di esercizio, gli eventuali episodi di mala gestio, le condotte – anche omissive – degli amministratori e dei sindaci devono essere monitorati continuamente, al fine di adottare i provvedimenti di volta in volta necessari, alla luce della legge civile, dello statuto sociale e di quella evoluzione giurisprudenziale, che ha riconosciuto la competenza del giudice contabile a sindacare il danno erariale provocato dalle società pubbliche.
Il potere-dovere in esame si accentua quando – oltre alla sua astratta configurazione – si è in presenza di risultati negativi, che hanno scaricato nell’arco di pochi anni sulle casse dello Stato debiti delle dimensioni evidenziate negli allegati A.1 e A.2.
In tal senso occorre sottolineare come il Ministero dell’economia e delle finanze non abbia ad oggi prodotto alcuna documentazione obiettiva da cui possa ricavarsi indizio di questa attività di controllo e vigilanza.
Ciò è sorprendente se si considera che un rapporto di causa-effetto tra i comportamenti tenuti e l’enorme debito accumulatosi, a seguito delle non riuscite operazioni di finanziamento precedentemente descritte, doveva essere effettuato sia ai fini dell’accertamento di responsabilità ma – quel che più interessa in questa sede – anche ai fini di prevenire o limitare per il futuro ulteriori pregiudizi per le risorse pubbliche.
Detto dovere è accentuato dalla constatazione che, mentre fino alla data dell’accollo, era la società a subire in via immediata e diretta le conseguenze pregiudizievoli di determinate operazioni, nel caso in esame esse sono direttamente scaricate sull’Erario.
Nell’ottica esposta il profilo dell’interesse dell’ente proprietario e quello di tutela diretta degli equilibri del bilancio statale si compongono e si armonizzano in una unica prospettiva, che è quella di individuare eventuali responsabilità individuali nell’enorme debito accumulato e di prevenire e/o limitare i meccanismi negoziali già posti in essere.
Non può essere poi sottaciuto che trattandosi, nel caso di specie, di debito ereditato da società pubblica con partecipazione totalitaria, la scissione soggettiva tra Amministrazione e impresa risulta squisitamente formale, di guisa che la cura dell’interesse pubblico deve essere assicurata attraverso una puntuale ricognizione della eziologia che ha portato un così negativo impatto sul bilancio dello Stato. Così, nel caso dei contratti atipici stipulati, il problema non è quello di valutare in astratto la formula contrattuale scelta, quanto verificare se le concrete clausole adottate fossero ottimali in relazione alle coeve condizioni di mercato e, comunque, più vantaggiose di quelle connotanti le tradizionali operazioni di prestito.
Analogamente, per i prestiti flessibili e contenenti più opzioni gestorie, occorrerebbe accompagnare le decisioni, di volta in volta adottate, con una tempestiva istruttoria comparativa delle alternative possibili. In questo campo – come è noto – soccorre la stessa ingegneria gestionale che, attraverso la cosiddetta comparazione “multiobiettivi”, consente di pesare e ponderare anche alternative non omogenee in termini economici come durata dei contratti, equità intergenerazionale, condizioni del mercato del credito, ecc. Comunque i criteri adottati per queste scelte dovrebbero essere resi ostensibili, mentre nel caso in esame l’unico criterio indirettamente percepibile è la scelta delle “opzioni automatiche” dei contratti oppure l’esigenza di cassa, che subordina la gestione del credito ai soli profili macroeconomici della gestione complessiva di cassa del bilancio statale.
Al di là delle osservazioni già formulate, questo orientamento non valorizza la funzione manageriale che, in base ai principi di responsabilità individuale della trattazione degli affari e della gestione in concreto degli stessi, dovrebbe valutare e assumere decisioni peculiari, in relazione alle esigenze di volta in volta rilevate.
Sotto questo profilo non rassicura l’ampio scostamento precedentemente rilevato tra previsione e gestione concreta dei debiti, in ordine al quale non esistono neppure note integrative al bilancio in grado di illustrarne il motivo. Ben può dirsi che sul dirigente preposto grava un obbligo di relazionare sugli andamenti e gli scostamenti dalle previsioni di queste importanti partite di debito.
Per i contratti swap, per i quali è giustamente maturata nella legislazione vigente una ottica di assoluto disfavore[39], preso atto che gli stessi sono ormai stati perfezionati e, in quanto tali, risultano vincolanti, dovrebbe tuttavia essere impiantato un servizio di monitoraggio informatico, finalizzato alla gestione “in tempo reale” delle opzioni contrattuali e delle pertinenti decisioni.
Per i contratti più onerosi dovrebbe essere valutata, altresì, la opportunità dell’estinzione. Analoghe considerazioni valgono per le dimensioni delle commissioni e per la conversione dei tassi.
Per quanto concerne la prossima affluenza
nelle Casse erariali della somma di euro 7.821.850, definita “riserve di
liquidità a garanzia dei sottoscrittori dei prestiti”, non vi è dubbio che essa
non possa essere considerata come flusso attivo generato dal project finance,
anche perché, nell’ambito della definizione della suddetta formula di
finanziamento, i flussi attivi erano individuati in: a) crediti e proventi
(flussi di cassa previsionali) derivanti dall’utilizzo del sistema AV/AC, che
“sostanzialmente si identificano (al netto di alcune detrazioni) con le somme
percepite dagli operatori di trasporto per l’utilizzo dell’infrastruttura
ferroviaria”; b) importi corrisposti dallo Stato a titolo di integrazione, ai
sensi dell’art. 75 della legge finanziaria 2003 e del successivo decreto
interministeriale di attuazione, nel caso in cui le risorse sopra indicate non
fossero state sufficienti. Probabilmente si tratta di rimborsi o di risorse
generate da operazioni di prestito accessorie a quelle finalizzate e pertanto
riconducibili alla stessa matrice erariale. Peraltro nel corso della presente
Adunanza il funzionario dell’Amministrazione, su espressa richiesta dai
magistrati istruttori, ha precisato di non essere esattamente a conoscenza
della composizione di tale somma. Questa entrata, percentualmente
infinitesimale rispetto al debito accollato allo Stato, sarà dunque oggetto di
espresso accertamento nel corso dei successivi stralci di indagine evocati in
premessa.
10. Conclusioni e
raccomandazioni
Le conclusioni e le raccomandazioni relative al presente rapporto di controllo sono necessariamente dirette all’Amministrazione statale, ente gestore delle risorse impiegate per le finalità precedentemente descritte; tuttavia esse si inseriscono in un contesto di finanza allargata, nel quale il punto di riferimento non è tanto il singolo soggetto amministrativo che di volta in volta concorre al raggiungimento di un obiettivo, bensì l’ottimale impiego delle cospicue risorse che, pure in contesti operativi variegati, hanno la comune provenienza pubblica. Nelle differenziate ipotesi di accollo del 1996 e del 2006 elementi comuni sono le dimensioni assolutamente rilevanti degli oneri caricati sullo Stato, la gravosità delle operazioni di prestito e delle procedure ad esse collegate, la scarsa trasparenza amministrativa e contabile della gestione del debito.
Entrambe le fattispecie hanno in comune la genesi legislativa, nel senso che nascono dalla scelta normativa di accollare debiti, insostenibili per il gestore del servizio pubblico, allo Stato. Nella prima fattispecie, gli oneri ed il relativo accollo si inserivano nel solco tradizionale dei prestiti di scopo, il cui ammortamento viene rimborsato dall’Erario anziché con i proventi del servizio; nella seconda, essi erano il portato di un project finance atipico, con rischi interamente gravanti sulla parte pubblica.
Gli esiti non positivi di entrambe le soluzioni hanno certamente quale prodromo gestioni prive dei requisiti di efficacia, efficienza ed economicità e la decisione dello Stato di farsene carico; entrambe avrebbero dovuto essere intercettate e fermate prima di produrre i pregiudizievoli effetti per la finanza pubblica evidenziati dalla presente relazione. Il mancato monitoraggio dell’andamento economico dei soggetti gestori del servizio pubblico, ha provocato la situazione di emergenza che è alla base delle sindacate operazioni di trasferimento degli oneri. Lo Stato proprietario, azionista e comunque dotato di poteri di direttiva, dovrebbe essere posto in grado di intervenire prima che i citati effetti si siano irrimediabilmente consolidati. In questo senso, l’autocorrezione funziona come acquisita consapevolezza della non riproducibilità di errori già compiuti: più specificamente non sono gli istituti giuridici e le formule astratte, di volta in volta adottate, a risolvere nel modo più appropriato i problemi ed il perseguimento degli interessi pubblici, bensì la concreta fattibilità dei progetti, studiata, simulata e valutata criticamente prima di procedere alla negoziazione con gli operatori economici, quali banche, assicurazioni ed imprese. Il perfezionamento del contratto genera punti di non ritorno, stante la immodificabilità con modalità unilaterali delle sue clausole e la necessità per lo Stato di tutelare la propria immagine di debitore affidabile.
Quanto detto comporta una maggiore tempestività nell’assumere decisioni idonee a prevenire o limitare situazioni gravi come quelle cui il Legislatore ha tentato di porre rimedio attraverso gli evocati provvedimenti, nonché l’affermazione, non astratta ma corroborata attraverso esempi deterrenti, della responsabilità societaria dei manager. Questi non possono interpretare il loro ruolo in modo meramente esecutivo di dettati normativi, che implicano invece l’esercizio di una profonda professionalità per redigere progetti operativi, convenienti, specificati e corredati da momenti di costante autoverifica. In particolare l’attività sindacatoria sull’operato dei manager pubblici dovrebbe iniziare dalla verifica dello studio delle alternative disponibili, della loro fattibilità, della loro sostenibilità ambientale e finanziaria, della chiara individuazione dei risultati attesi e dei momenti intermedi di verifica. Sotto questo profilo, l’indagine ha messo in evidenza gravi carenze e manchevolezze degli amministratori che hanno favorito il nascere delle passività successivamente assunte dallo Stato: nella prima ipotesi, i contratti ereditati nel 1996 mettono in luce la spasmodica ricerca di liquidità senza una previa valutazione della consistenza e della convenienza degli oneri correlativamente assunti; nella seconda, la costituzione del patrimonio separato prevista dalla legge è consistita in “proventi e crediti” che non hanno generato, con esito contraddittorio rispetto alla natura del project finance, alcun flusso finanziario. Ciò, non solo a seguito dell’abbandono dell’iniziativa prima della data ipotizzata per la generazione dei flussi, ma anche e soprattutto perché detti flussi erano richiamati solo in via ipotetica, senza che i potenziali utilizzatori della rete avessero stretto vincoli contrattuali generatori di credito, in qualche modo rapportabili all’enorme debito che si andava assumendo.
La esposta premessa, che accomuna sotto il profilo metodologico le diverse ipotesi di accollo degli oneri, consente ora di soffermarsi più specificamente sulla fattispecie dell’Alta Velocità.
La complessità del procedimento seguito e radicalmente mutato nel corso degli anni, l’inevitabile collegamento delle risorse allocate nel bilancio statale con obiettivi e risultati perseguiti aliunde, in particolare da TAV e RFI, la necessità di rendere un quadro chiaro e lineare degli esiti delle iniziative intraprese, inducono a focalizzare l’attenzione verso gli adempimenti gravanti ab origine sull’Amministrazione statale e verso la fenomenologia che ha condotto a risultati così diversi da quelli originariamente ipotizzati.
Solo attraverso questo percorso potranno essere individuati profili di autocorrezione per prevenire in futuro le disfunzioni già accertate ed ottimizzare l’impiego di risorse in un settore, quello degli investimenti, endemicamente caratterizzato da penuria e da sproporzione tra fabisogni e disponibilità.
In ossequio a detto criterio non può sottacersi come,
fin dalla emanazione della legge 289/2002, sorgesse in capo all’Amministrazione
statale un dovere di vigilanza-ingerenza nei riguardi delle proprie società, al
fine di quantificare e monitorare gli oneri derivanti dall’applicazione
dell’art. 75, della citata legge 289/2002, il quale caricava meccanicamente
sull’Erario lo sbilanciamento tra ricavi e servizio del debito, disegnato
attraverso il complesso intervento ISPA.
La soluzione scelta di costituire un diaframma operativo
attraverso questa società pubblica, la cui vita è stata contrassegnata da una
sorprendente brevità, non poteva, proprio per il meccanismo messo in piedi
dall’articolo 75, prescindere da una attendibile ricostruzione dei costi
industriali dell’intera iniziativa, di quelli finanziari, dell’ammodernamento
delle linee intercettate dalla nuova infrastrutturazione, dei costi di
progettazione e di acquisto del nuovo materiale rotabile. Il totale di dette
previsioni, geometricamente superiore alla entità dell’indebitamento previsto,
pari a 25 miliardi di euro, fortunatamente dimezzato nel suo concreto sviluppo,
doveva essere confrontato con le ipotesi di copertura, costituite, secondo gli
indirizzi più volte esplicitati in sede parlamentare, dai ricavi delle nuove
infrastrutture.
In definitiva, le poste di bilancio sottoposte a
controllo da questa Corte avrebbero dovuto esprimere, in termini di un
monitoraggio continuo e trasparente, le ipotesi di equilibrio economico e
finanziario tra le operazioni di indebitamento gestite da ISPA e i ricavi
indotti dalle stesse: nella parte delle passività sarebbero dovuti figurare
i rimborsi delle obbligazioni ISPA, la manutenzione ordinaria e straordinaria
delle nuove infrastrutture, almeno fino al termine delle obbligazioni (in
prevalenza fissato nell’anno 2045) ed il pagamento degli interessi intercalari
(infatti fino all’entrata in esercizio delle nuove linee previsto nel 2009
nessun ricavo poteva concretamente affluire nel patrimonio separato); nella
parte attività avrebbero dovuto figurare i ricavi dell’Alta Velocità e le
risorse “a pareggio” stanziate dallo Stato ai sensi dell’art. 75. Le due
voci delle attività avrebbero dovuto essere stimate dinamicamente e
reciprocamente, in relazione all’andamento dei mercati e dei lavori di
costruzione delle infrastrutture. Al contrario, da ciò che emerge dagli atti
istruttori acquisiti da questa Corte, l’unico progetto finanziario disponibile
in tal senso è quello iniziale[41]: esso si basava su stime
molto ottimistiche di flusso passeggeri e di utilizzazione della rete, sia in
termini di treni passeggeri che di treni merci. La scissione tra questa
previsione, l’andamento dei lavori e le stime della utilizzazione della rete
ferroviaria da parte dei soggetti interessati, nonché la stessa individuazione
generica di questi ultimi senza riscontri di carattere programmatico e
contrattuale, hanno reso l’ipotesi dell’autofinanziamento meramente virtuale,
inducendo il graduale abbandono del progetto iniziale, sancito con la
incorporazione di ISPA in Cassa Depositi e prestiti, con contestuale accollo
del debito correlato al patrimonio separato a carico dell’Erario.
E’ emersa allora evidente la forzatura iniziale che, attraverso un progetto finanziario troppo ottimistico, ipotizzava un autofinanziamento mediante project finance: in realtà si trattava ab origine di linee ferroviarie finanziate con debito pubblico futuro, neppure acquisito alle migliori condizioni di mercato (anche in considerazione degli elevati costi di intermediazione conseguenti al complesso iter utilizzato rispetto a quelli di attivazione del normale credito di investimento).
In realtà un progetto delle dimensioni dell’Alta velocità non può ritenersi accettabile solo in relazione all’indubbia strategicità dei fini in esso contenuti, ma deve essere accompagnato da una realistica analisi dinamica della copertura economica. Diversamente opinandosi, non poteva che verificarsi un onere rilevantissimo per la finanza pubblica, come avvenuto nel caso di specie.
La decisione di caricare sul bilancio statale gli oneri della fallita operazione di project finance è, probabilmente, anche conseguenza del fatto che fin dal 2005 Eurostat[42] ha espresso perplessità sulla esternalizzazione delle poste di finanziamento TAV rispetto al bilancio pubblico, chiedendo la riclassificazione settoriale dei finanziamenti di ISPA a TAV. Nella buona sostanza, la posizione di Eurostat avrebbe abbattuto l’ultimo diaframma di questo project finance virtuale. Ulteriormente esemplificando, può affermarsi che, mentre di regola, il cattivo esito di un project ricade sugli investitori privati (cfr. in proposito la vicenda dell’Eurotunnel che è gravata sui risparmiatori e sulle banche), nel caso di specie detto onere è gravato interamente sullo Stato.
Ciò probabilmente perché fin dall’inizio – come emerge dall’ampio carteggio istruttorio citato nel corso della relazione – i mercati finanziari non avevano ritenuto verosimile e conseguentemente appetibile il piano di rientro dell’ingente investimento programmato.
D’altronde anche lo schema normativo vigente del project finance[43] prevede che il rientro parziale o totale degli oneri di investimento infrastrutturali derivi dallo sfruttamento dell’opera stessa o di beni ad essa collegati (a titolo esemplificativo centro commerciale adiacente a scambio intermodale di sistemi di trasporto) attraverso apposita concessione poliennale, il cui valore viene analiticamente stimato sia al momento dell’aggiudicazione che nel tempo, connotandosi la durata stessa come coefficiente del corrispettivo dell’opera. Nella fattispecie in esame, i fondamentali elementi in questione hanno sempre presentato margini di indefinitezza, in stridente discrasia con la dimensione e con l’importanza dell’investimento che si andava ad effettuare.
L’Amministrazione statale, fin dall’inizio gravata dall’onere di riequilibrio economico-finanziario, avrebbe dovuto porre in essere azioni di prevenzione, correzione e vigilanza, idonee quantomeno a limitare l’entità dell’accollo finale.
Quanto detto evidenzia una originaria problematicità della soluzione legislativa di cui, in questa sede, non si discute certamente il merito, ma si intende sottolineare, invece, l’assenza di una adeguata relazione tecnica di accompagnamento. Dalle norme e dalla documentazione richiamata si ricava che la nascita di ISPA, come tra l’altro desumibile dal “credit facility agreement” del 2003, era giustificata dall’esigenza di reperire sul mercato di capitali le soluzioni finanziarie ottimali, sulla base di criteri di trasparenza e di economicità. E’ evidente come tali intenti siano stati smentiti, come più volte evidenziato, dalla realtà dei fatti ed in particolare sorprende l’assenza di prove di quell’attività di ricerca e valutazione da parte dell’ISPA nei report che l’ art. 3.3.1, lett. e) del “credit facility agreement” poneva a suo carico. Invero il carattere di “eccellenza” della soluzione aveva una connotazione chiaramente apodittica fin dall’emanazione della norma, poiché la genesi della stessa non era accompagnata da alcuna relazione tecnica comparativa tra il costo di costituzione e gestione della ISPA e del patrimonio separato, nonché dei contratti e della intermediazione tra ISPA, RFI e TAV e l’alternativa di affidare direttamente alle società o allo Stato la raccolta della provvista finanziaria. Una tale considerazione è suffragata dalla constatazione che, nel caso di specie, è risultata totalmente assente qualsivoglia attività di analisi di impatto della legislazione e della regolazione, che dovrebbe, invece, accompagnare, sulla base del vigente quadro normativo, provvedimenti di siffatta importanza[44].
Le esposte valutazioni critiche sono anche presupposte e prodromiche ad altre rivolte alla gestione contabile della spesa ed alla illustrazione dei rapporti patrimoniali tra lo Stato e le proprie società. Con l’assunzione del debito oggetto della presente indagine si è di fatto interrotta la correlazione tra le risorse pubbliche impiegate e i risultati effettivamente raggiunti: questi ultimi sono illustrati soprattutto nei bilanci della holding FF.SS., riducendosi in sostanza il sacrificio dell’Erario ad una sorta di plusvalenza dello stato patrimoniale societario. In considerazione della sostanza dei fatti illustrati e delle particolari modalità con cui il travaso delle risorse è avvenuto, le correlate gestioni contabili non possono essere considerate conformi a criteri di trasparenza e significatività.
Per quel che concerne la gestione del debito, l’istruttoria ha messo in evidenza come la stessa sia orientata alla mera esecuzione delle clausole contrattuali piuttosto che allo studio e alla valutazione delle opzioni consentite dai contratti stessi e dalle condizioni di volta in volta maturate sul mercato finanziario.
Indipendentemente dai riflessi di carattere economico-finanziario del complesso delle operazioni ereditate, i quali sono apparsi eziologicamente ancorati alla carente specificazione iniziale dell’investimento, non può negarsi come una consistente parte degli oneri accollati all’Erario possa essere imputata non solo al vizio di origine, ma anche a specifici comportamenti del management delle società in questione. Ciò soprattutto con riguardo alle singole operazioni realizzate, alle scelte contrattuali effettuate, alla mancata ostensione delle motivazioni che ne hanno indotte talune. Nella fattispecie in esame, gli interessi dello Stato-proprietario dovrebbero essere tutelati anche attraverso la vigilanza su determinate scelte, separando la discrezionalità manageriale, assolutamente insindacabile, da eventuali decisioni irrazionali o immotivate che abbiano inciso direttamente o indirettamente sul patrimonio pubblico. In ordine alla penombra che ha circondato alcune importanti decisioni e negoziazioni si rinvia ai paragrafi precedenti, rilevando, peraltro, come ad oggi, nessuno dei muniti apparati del Ministero dell’economia e delle finanze sia stato coinvolto, sia pure in astratto, in istruttorie aventi ad oggetto la correttezza dei singoli comportamenti tenuti dal management societario.
Più in generale può dirsi, sia alla luce dell’accollo del
debito tradizionale avvenuto negli anni ’90, sia a quello ereditato da ISPA,
che il fenomeno di scarico sull’Erario degli effetti di iniziative gestorie
nate con presupposti di autonomia e autofinanziamento, risulta ricorrente. In
tale quadro sembrerebbe che le norme eccezionali, imputanti allo Stato effetti
di gestioni esternalizzate nel campo dei servizi ferroviari, siano lo strumento
col quale vengono, periodicamente,
rimossi i risultati, sedimentatisi in modo alluvionale, dei diversi
comportamenti societari, per così dire, temporalmente intermedi all’adozione di
siffatte misure eccezionali. A ben vedere, e ciò risulterà ancora più chiaro al
momento del completamento della istruttoria[45] in ordine agli altri
oneri FF.SS. gravanti sul bilancio dello Stato, il tendenziale squilibrio
tra costi e ricavi dei servizi, anziché essere realisticamente stimato, e
conseguentemente coperto con le tariffe e la fiscalità, si somma tacitamente
nel tempo, fino al momento in cui l’intervento pubblico diviene necessario per
evitare eventi traumatici - e gravemente pregiudizievoli per la collettività -
come la chiusura dei servizi.
In realtà contratti di servizio e finanziamenti
vincolati dovrebbero essere sufficienti per porre rimedio ad un simile
pregiudizievole andamento ciclico di scarico degli oneri sui conti pubblici: la
loro realistica e corretta gestione, unita ad un severo monitoraggio e
vigilanza sul permanere delle condizioni ipotizzate, appaiono snodi ineludibili
per prevenire le esperienze non positive venute alla luce a seguito della
presente indagine.
Diversamente opinando, in aggiunta ai conti pubblici,
si aggraveranno ancor più i carichi fiscali delle generazioni future – con i
connessi inaccettabili effetti sperequativi - nei cui confronti rischia di slittare
inesorabilmente lo stock di debito emergente in modo così improvviso ed
insostenibile, in relazione alle risorse attualmente disponibili.
In definitiva, la scelta delle modalità degli
investimenti dovrebbe tenere conto dei fondamentali principi–guida
dell’efficacia, secondo cui la fonte di finanziamento dovrebbe tendenzialmente
generare le risorse necessarie per farvi totalmente o parzialmente fronte e
dell’efficienza, che dovrebbe indurre a scegliere la migliore soluzione che
ottimizza al massimo grado, a parità di risultati, il costo delle risorse; ciò
nella fondamentale prospettiva dell’equità intergenerazionale, in base alla
quale i soggetti che beneficiano dell’investimento dovrebbero essere anche
quelli chiamati a ripagarne i correlati debiti
E sotto questo profilo ben può dirsi che la esaminata vicenda appaia emblematica e fortemente rappresentativa della situazione di stallo e delle contraddizioni che affliggono la gestione degli interessi pubblici inerenti agli investimenti, astretti tra endemica penuria di risorse, esigenza di rispettare i tetti di indebitamento posti a livello comunitario e da problematiche di equità intergenerazionale non più eludibili.
I MAGISTRATI ISTRUTTORI
Aldo Carosi Fabio
Viola
[1] Cfr.
Allegato A.3.
[2] Cfr. allegato n. A.1.
[3] Eurofima, Banca Europea Investimenti (BEI) e Citibank N.A.
[4] CHF: Franchi svizzeri,
USD: Dollari degli Stati Uniti.
[5] Oggetto del capitolo: “Interessi compresi nelle rate di
ammortamento dei mutui contratti e da contrarre dalle Ferrovie dello Stato
spa”.
[6] Oggetto del capitolo: “Quote di capitale comprese nelle rate di ammortamento dei mutui contratti e da contrarre dalle Ferrovie dello Stato”.
[7] Oggetto del capitolo:
“Spese per la gestione del debito delle Ferrovie dello Stato al 31 dicembre
1995”.
[8] Sul
capitolo 2243 del MEF per l’esercizio 2008 non è stato disposto nessuno
stanziamento (rilevazione effettuata sul sistema RGS in data 15.10.2008).
[9]
Convenzione stipulata in data 26 luglio 2005 tra MEF e Banca d’Italia. In base
a tale convenzione viene riconosciuto alla Banca d’Italia un compenso annuo di
707.000 euro. Compenso che è stato “rideterminato a seguito del calcolo aggiornato
dei dati quantitativi del comparto dei prestiti internazionali”, per il biennio 2007-2008, in 789.000 euro
imputati sul capitolo del MEF 2242. Cfr. Convenzione stipulata tra MEF e Banca
d’Italia in data 16 luglio 2007.
[10] In data
19 luglio 1991 è stata costituita la società Treno Alta velocità s.p.a. (TAV)
avente per oggetto sociale la progettazione esecutiva e la costruzione delle
linee e delle infrastrutture ferroviarie, nonché lo sfruttamento economico
delle stesse, finalizzato al recupero ed alla remunerazione del capitale
investito da parte della società stessa. Al capitale sociale della società
hanno partecipato per il 55,5% istituti di credito italiani ed esteri, e per il
restante 45,5% FF.SS. In data 7 agosto 1991 FF.SS. ha affidato in concessione a
TAV la costruzione e lo sfruttamento di due linee ad alta velocità relative ai
percorsi Milano-Roma-Napoli e Torino-Milano-Venezia. Il 24 settembre 1991 è
stata stipulata una convenzione tra TAV e FF.SS. per la costruzione delle linee
di cui sopra mediante general contractor. Nel 1998 a conclusione del processo
di riorganizzazione della società FF.SS. per rispondere alle direttive
comunitarie, sono state separate le attività della società, è stato acquisito
il pieno controllo della TAV s.p.a., sono state costituite nel 2000 la società
Trenitalia, e nel 2001 la società RFI. Successivamente RFI ha acquisito la
totalità delle azioni di TAV. La normativa sopravvenuta - articolo 131 della
legge finanziaria 2001 - ha disposto l’applicazione della normativa comunitaria
e nazionale in materia di appalti pubblici ai lavori di costruzione delle
tratte ad alta velocità. In seguito
l’articolo 11 della legge n. 166/2002 (c.d. collegato infrastrutture) ha
abrogato il comma 2 dell’articolo 131 della legge finanziaria 2001. L’obbligo
dell’affidamento dei lavori mediante gara appare comunque confermato dalla
direttiva comunitaria 18/04 e dal dlgs 163/06.
[11] Elementi estrapolati dalla nota della Cassa depositi e prestiti prot. n. DG/P385/08 del 20.03.2008.
[12] Oggetto del capitolo: “Somma da utilizzare per il pagamento degli interessi conseguenti all'assunzione da parte dello stato della garanzia sulle obbligazioni emesse e i mutui contratti da ISPA per la realizzazione del sistema AV/AC”. Titolo I: Spese correnti; categoria 09: interessi passivi e redditi da capitale; Missione 34: Debito pubblico, Programma 01: Oneri per il servizio del debito statale.
[13]Oggetto del capitolo: “Rimborso quota capitale per i mutui assunti a carico dello Stato, gia' contratti da Infrastrutture s.p.a. - Titolo III: Rimborso passività finanziarie; categoria 61: passività finanziarie; Missione 34: Debito pubblico, Programma 02: Rimborsi del debito statale.
[14] Cfr.
verbale di deliberazione del Consiglio di amministrazione di Infrastrutture
s.p.a.
[15] Cfr. verbale Cda Infrastrutture del 23/12/2003.
[16] Con il
termine inglese di hedging si fa riferimento, in ambito finanziario, ad una
strategia d'investimento disegnata per ridurre il profilo di rischio di un
investimento mediante l'utilizzo di strumenti derivati.
[17]
Art.
2447-novies - Rendiconto finale - [1] Quando si realizza ovvero è divenuto
impossibile l'affare cui è stato destinato un patrimonio ai sensi della lettera
a) del primo comma dell'articolo 2447-bis, gli amministratori redigono un
rendiconto finale che, accompagnato da una relazione dei sindaci e del soggetto
incaricato della revisione contabile, deve essere depositato presso l'ufficio
del registro delle imprese.- [2] Nel caso in cui non siano state integralmente
soddisfatte le obbligazioni contratte per lo svolgimento dello specifico affare
cui era destinato il patrimonio, i relativi creditori possono chiederne la
liquidazione mediante lettera raccomandata da inviare alla società entro
novanta giorni dal deposito di cui al comma precedente. In tal caso, si
applicano esclusivamente le disposizioni sulla liquidazione delle società di
cui al capo VIII del presente titolo, in quanto compatibili.- [3] Sono comunque
salvi, con riferimento ai beni e rapporti compresi nel patrimonio destinato, i
diritti dei creditori previsti dall'articolo 2447-quinquies.- [4] La
deliberazione costitutiva del patrimonio destinato può prevedere anche altri
casi di cessazione della destinazione del patrimonio allo specifico affare. In
tali ipotesi ed in quella di fallimento della società si applicano le
disposizioni del presente articolo.
[18] Cfr. Dm del
Ministro dell’economia e delle Finanze n. 129174 del 27.12.2006.
[19] Cfr. note del Ministero dell’economia e delle finanze – Direzione
II - prot. n. 24970 del 29.02.2008 e n.
DT 97843 del 20.10.2008.
[20] Cfr.
articolo 8, comma 3 d.l. 63/02 “ La società, in via sussidiaria rispetto ai
finanziamenti concessi da banche e altri intermediari finanziari: a) finanzia
sotto qualsiasi forma le infrastrutture e le grandi opere pubbliche, purché
suscettibili di utilizzazione economica; b) concede finanziamenti sotto
qualsiasi forma finalizzati ad investimenti per lo sviluppo economico. Inoltre,
la società concede garanzie per le finalità di cui alle lettere a) e b). La
società può altresì assumere partecipazioni, che non dovranno essere di
maggioranza né comunque di controllo ai sensi dell'articolo 2359 del codice
civile, detenere immobili e esercitare ogni attività strumentale, connessa o
accessoria ai suoi compiti istituzionali. Per lo svolgimento di tali attività
la società può altresì acquisire quote azionarie di società già partecipate
dalla Cassa depositi e prestiti operanti nel settore delle infrastrutture. E'
preclusa alla società la raccolta di fondi a vista e la negoziazione per conto
terzi di strumenti finanziari.”
[21] Cfr.
l’articolo 8 comma 4 D.L. 63/02: “Con uno o più decreti del Ministro
dell'economia e delle finanze sono formulate le linee direttrici per
l'operatività della società. I finanziamenti di cui al comma 3, lettera a),
possono essere concessi anche per il tramite di banche e altre istituzioni
finanziarie. I finanziamenti di cui al comma 3, lettera b), sono concessi per
il tramite di banche, altre istituzioni finanziarie ovvero sono messi a
disposizione di soggetti istituzionalmente deputati al sostegno dello sviluppo
economico. I finanziamenti sono a medio e lungo termine, salva diversa e
motivata determinazione dell'organo amministrativo della società. La società
può destinare i propri beni e i diritti relativi a una o più operazioni di
finanziamento al soddisfacimento dei diritti dei portatori dei titoli e dei
concedenti i finanziamenti di cui al comma 5. I beni e i diritti così destinati
costituiscono patrimonio separato a tutti gli effetti da quello della società e
da quelli relativi alle altre operazioni. Dalla data dell'emissione dei titoli
da parte della società o della concessione dei finanziamenti da essa assunti,
su ciascun patrimonio separato non sono ammesse azioni da parte di qualsiasi
creditore diverso dai portatori dei titoli emessi ovvero dai concedenti i
finanziamenti. Delle obbligazioni nei confronti dei portatori dei titoli e dei
concedenti i finanziamenti, nonché di ogni altro creditore nell'ambito di
ciascuna operazione, risponde esclusivamente il patrimonio separato con i beni
e i diritti destinati. Per ciascuna operazione può essere nominato un
rappresentante comune dei portatori dei titoli, il quale ne cura gli interessi
e in loro rappresentanza esclusiva esercita i poteri stabiliti in sede di nomina
e approva le modificazioni delle condizioni dell'operazione.
Le cessioni di beni in favore della società da parte dello Stato, degli enti
pubblici non territoriali e di società interamente controllate dallo Stato sono
operate con le modalità di cui ai commi 10 e 12 dell'articolo 7. ....”
[22] Cfr. bilancio Cassa Depositi e
Prestiti chiuso al 31.12.2006 – Allegato 2 pag. 282.
[23] Cfr. bilancio Cassa Depositi e Prestiti chiuso al 31.12.2006 – Allegato 2 pag. 287.
[25]
Gli
swap (in inglese: scambio) sono contratti di origine anglosassone generati
dalla pratica dei mercati finanziari allo scopo di fornire una “copertura” dal
rischio delle oscillazioni dei cambi, degli interessi o di altre variabili
macroeconomiche al rischio di variazioni dei tassi di interesse cui sono
sottoposte le imprese per le quali
sensibili variazioni nei tassi possono comportare perdite inattese e
difficilmente sostenibili. L’interest rate swap ha lo scopo di fornire una
copertura di questo rischio. Una società che beneficia di un finanziamento a
tasso variabile può, al fine di una corretta pianificazione aziendale,
trasformare il tasso variabile del proprio finanziamento in un tasso fisso,
così da poter tenere sotto controllo la situazione degli oneri finanziari
futuri e non sopportare il rischio di subire costi eccessivi ed insostenibili a
seguito del rialzo dei tassi variabili. La società può stipulare con un
intermediario finanziario un interest rate swap, in forza del quale l’istituto
finanziario si impegnerà a pagare alla cliente, alle scadenze periodiche
concordate, una somma corrispondente al tasso variabile (tasso di riferimento
banca) calcolato su un importo pari a quello del finanziamento. In cambio di questo
impegno pagherà, a sua volta, all’intermediario un tasso fisso prestabilito
(tasso di riferimento cliente). Il pagamento dei due importi, calcolati
periodicamente in base ai rispettivi tassi di riferimento, avverrà di norma per
differenziale, ovvero con la liquidazione di quanto dovuto da una parte
all’altra a seguito di compensazione dei due flussi di pagamento (mutual
netting agreement). La differenza tra l’andamento nel tempo del tasso variabile
rispetto al tasso fisso genererà i guadagni o le perdite dell’operazione.
Affinché l’operazione sia ben strutturata, è necessario che la somma sulla
quale venga effettuato il calcolo degli interessi (c.d. nozionale) sia pari,
inizialmente all’ importo corrispondente al finanziamento concesso dalla banca.
Il nozionale costituisce solo l’importo sulla base del quale viene effettuato
il calcolo degli interessi e non viene mai scambiato tra le parti. Il contratto
di swap può essere definito, pertanto, come il contratto in cui due parti
convengono di scambiarsi pagamenti periodici di interessi calcolati applicando
due diversi parametri (in termini di tassi di interesse o di cambio) ad un
identico capitale nozionale di riferimento. Affinché una operazione di swap su
tassi di interessi sia efficace a fornire copertura dei tassi è necessario, in
definitiva, che lo strumento finanziario abbia almeno tre caratteristiche
tecniche determinate: l’importo nozionale di riferimento deve essere uguale, o,
comunque, non deve eccedere i debiti da coprire; il tasso parametro banca deve
essere indicizzato allo stesso tasso variabile da coprire; la durata dello swap
non può eccedere quella del finanziamento che genera gli interessi da coprire.
Qualora l’operazione non soddisfi i tre i requisiti indicati, il contratto di
swap non è efficiente rispetto all’obiettivo di pianificazione degli oneri
finanziari ed il contratto assume caratteri più o meno speculativi.
[26] Cfr.
verbale del Consiglio di amministrazione di ISPA del 23.12.2003.
[27] Peraltro
nettamente contraddetta dalla decisione Eurostat 65/2005 - 23 May 2005
successivamente richiamata più in dettaglio, che ha richiesto la
riclassificazione settoriale dei finanziamenti di ISPA a TAV nel debito pubblico (“Tutti i titoli
di debito emessi da ISPA nel contesto della costruzione ad alta velocità del
collegamento ferroviario devono essere registrati come debito pubblico”)
[28] Cfr.
Allegato A.1 colonna 10.
[30] Mette
conto riprodurre la risposta della Amministrazione ad apposita nota istruttoria
di questa Corte: cfr. nota del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento del tesoro Direzione II – prot. n. 91626/2008
del 25.09.2008 “Con riguardo a quanto richiesto con la vostra nota
dell'8 settembre 2008 si fa presente quanto segue: - relativamente al punto l),
si evidenzia che ogni valutazione inerente la gestione del debito
complessivamente considerato, nonché i singoli aspetti inerenti eventuali
opzioni previste dai contratti o alla possibilità-opportunità di risolvere o
rinegoziare quest'ultimi. rientra tra le competenze di questa Direzione
Generale. Quest'ultima provvede alla gestione del debito, nel rispetto delle
direttive strategiche emanate annualmente dal Ministro, secondo quanto previsto
dall'art, 3, lettera c, del Testo Unico del debito pubblico (DPR. 30 dicembre
2003 n. 398) in materia di ristrutturazione del debito stesso, in quanto i
finanziamenti di cui all'oggetto sono stati assunti dallo Stato e fanno parte
quindi del debito pubblico. L'Ufficio VII, secondo le proprie competenze
istituzionali, gestisce i pagamenti dal punto di vista contabile, esercitando
un riscontro di carattere esclusivamente contabile-finanziario che si
concretizza, nel caso dei prestiti di cui all' elenco allegato alla nota, in un
'attività di controllo analitico degli importi relativi alla determinazione
delle rate da pagare per ciascun prestito, nonché, previo interscambio di
comunicazioni con i creditori, delle modalità operative dei rimborsi, il
tutto conformemente a quanto previsto dai contratti. Per quanto concerne le
commissioni, le stesse sono state liquidate esercitando lo stesso riscontro
contabile effettuato per le modalità di rimborso, sulla base di quanto previsto
dai contratti a suo tempo sottoscritti da Infrastrutture SPA. Infine, relativamente
a quanto richiesto nei punti 3 e 4, in considerazione del fatto che l'accollo
di ISPA a debito dello Stato e la conseguente attribuzione gestionale alla
scrivente Direzione sono avvenuti in un momento successivo alla stipulazione
dei contratti, si ritiene che ogni competenza in materia, ove effettivamente
operante, possa far capo alla Direzione VII "Finanza e
privatizzazioni" del Dipartimento del Tesoro”.
[31]
Si
intende rimborso per motivi fiscali quello generato da modifiche della normativa fiscale che
impongano di applicare la ritenuta ai titolari esteri delle obbligazioni. In
quel caso infatti l’emittente sarebbe da contratto obbligato ad aumentare i
propri pagamenti in modo da garantire ai titolari, al netto della ritenuta, lo
stesso introito che questi avrebbero avuto in assenza di ritenuta. In questa
ipotesi si concede in genere il diritto al rimborso anticipato senza penali
[32] Cfr. tabella rappresentata
nel paragrafo 2.
[33] Cfr. notes nn. 10 e 11 in successiva tabella.
[34]
Finanziamenti già in essere al 31 dicembre 2004: due con West DL dell’ammontare
di 250 milioni di euro cadauno, scadenti rispettivamente il 19 aprile 2009 e il
14 febbraio 2012 previa cessione a Dexia Crediop;– un finanziamento con Banca
Opi dell’ammontare di 500 milioni di euro scadente il 18 settembre 2009;– un
finanziamento con Dexia Crediop dell’ammontare di 350 milioni di euro scadente
il 15 maggio 2012.
[35] Finanziamento
con Merrill Lynch dell’ammontare di 1.000 milioni di euro scadente il 18
gennaio 2026.
[36] Cfr.
prospetto “Flussi di cassa in uscita” esercizio 2006” allegato alla nota della
Cassa Depositi e Prestiti prot. DG/P/1601/08 del 21.10.2008.
[37] Dati
estratti da allegato alla nota del Ministero dell’economia e delle finanze,
Dipartimento del Tesoro Direzione II, prot. n. 24970 del
29.02.2008.
[38] Dati
estratti da allegato alla nota del Ministero dell’economia e delle finanze,
Dipartimento del Tesoro Direzione II, prot. n. DT 97843
del 20.10.2008.
[39] Cfr. art. 62 del d.l.
112/2008 convertito in legge 133/2008.
[40] Così la
memoria presentata dal Ministero dell’economia in sede di adunanza.
[41] Cfr. nota istruttoria
prot. n. 2214/08.
[42] Cfr. la
Decisione Eurostat 65/2005 - 23 May 2005.
[43] Cfr. articoli 153 e seguenti Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 163/2006).
[44] Cfr. art. 5 della legge 8 marzo 1999, n. 50 e
succ. modif., la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri Direttiva
27 marzo 2000 sull’Analisi tecnico-normativa e analisi dell'impatto e della
regolamentazione, la Direttiva 21 settembre 2001 del Presidente del Consiglio
dei Ministri sulla sperimentazione dell'analisi di impatto della
regolamentazione sui cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni.
[45] Cfr. paragrafo 1.