NB.
Impaginazione ed evidenziature a cura dell’Associazione Idra.
Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici
di lavori servizi e forniture
OGGETTO: Da AV ad AV/AC. Indagine relativa agli
interventi gestiti da TAV S.p.A.
A) Le istruttorie avviate dalla Autorità
L‘Autorità si è occupata del Sistema
Ferroviario ad Alta Velocità (d‘ora in poi AV) e del Sistema Ferroviario ad
Alta Velocità e Alta Capacità (d‘ora in poi AV/AC) con le seguenti indagini:
1) Gara per l‘appalto del nodo
ferroviario di Torino (importo a b.a. pari a L. 455,758 miliardi): con Atto di
regolazione n. 2 del 13.7.1999, l‘Autorità ha precisato i criteri per
assoggettare l‘affidamento dei lavori relativi al settore speciale dei
trasporti alla normativa comune di cui alla legge quadro n. 109/94 e s.m.
2) Nell‘adunanza del 13.1.2000,
nell‘esercizio dell‘attività di vigilanza, l‘Autorità disponeva di acquisire
elementi sulle procedure di attuazione dell‘Alta Velocità, per verificare la
potenziale esistenza di margini di confusione tra ruoli e attività svolte dai
soggetti operanti nell‘ambito del sistema (TAV ed Italferr, da un lato, e
General Contractors, dall‘altro), relativamente alla progettazione e alla
esecuzione dei lavori, nonché profili di incertezza nelle clausole
contrattuali, con ricadute sull‘economicità delle opere e sulla trasparenza dei
procedimenti.
Le indagini venivano, in un secondo momento,
limitate alla sola tratta Roma-Napoli - I e II lotto funzionale, nonché alla
stazione di Afragola, dal momento che il modello procedimentale si palesava
similare per le varie tratte (v. Relazione
annuale 2001).
3) Nell‘adunanza del 13.09.2001
l‘Autorità stabiliva di aprire un secondo fronte istruttorio avente ad oggetto
il nodo di Bologna e la tratta Firenze-Bologna. In particolare si sottoponevano
a monitoraggio i lavori del nodo di Bologna; tra questi, alcuni risultavano
affidati con la più flessibile procedura ex d.lgs. n. 158/1995, altri erano
sottoposti alla legge quadro sui lavori pubblici n. 109/94; l‘istruttoria si è
conclusa con le deliberazioni n. 129 del 16.5.2002 e n. 250 del 17.9.2003,
contenenti addebiti riferiti alle modalità complessive di gestione degli
appalti presi in esame.
4) Da ultimo nell‘adunanza del
27.3.2007, l‘Autorità, preso atto dell‘istruttoria sulla tratta AV/AC
Bologna-Firenze (a seguito di esposto dell‘associazione di volontariato Idra œ R/1243-06), ha
deliberato ulteriori accertamenti su tale tratta.
5) Nel corso dell‘anno 2007,
l‘Autorità ha inoltre deciso di estendere l‘istruttoria anche alla tratta
Milano-Verona, alla sub-tratta Verona-Padova e alla linea Milano-Genova,
sottoposte a revoca ex lege n. 40/2007 (di conversione del D.L. n.
7/2007).
A tal fine, il Consiglio ha sentito
in audizione l‘AD di RFI, in data 8.5.2007, il Presidente dell‘AGI, il
15.5.2007, e rappresentati del G.C. COCIV, affidatario della linea
Milano-Genova, in data 30.5.2007.
6) In data 6.12.2007 il Consiglio
dell‘Autorità ha nuovamente ascoltato in audizione, su richiesta dello stesso,
il Presidente dell‘AGI, il quale ha fornito analisi e valutazioni
tecnico-economico circa gli interventi in corso di esecuzione mediante
affidamento ai general contractors.
B) Risultanze istruttorie
Gli
interventi hanno subito, in corso di esecuzione, notevoli incrementi di costo e
del tempo di realizzazione.
Di seguito si riportano, in corrispondenza
delle fasi contrattuali più significative, le variazioni del “Prezzo
Forfetario“ e del “Termine di Ultimazione Sostanziale“, nonché le motivazioni
degli incrementi per le tratte Roma-Napoli e Firenze-Bologna.
Tratta Roma — Napoli
|
Riferimenti contrattuali |
Convenzione 15.10.1991 |
Atto |
Addendum 27.1.1998 |
Accordo |
Accordo |
Stato a ottobre 2007 |
|
Motivazioni incremento |
|
Redazione prog.esecutivo |
Riserve(180,76) Varianti(167,85) |
Riserve(158,04) Varianti(240,58) |
Riserve(35,00) Varianti(525,45) |
Varianti(92,58) Cost plus fee
(219,00) |
|
Prezzo Forfetario |
2.095 |
2.844,64 |
3193,25 (*) |
3591,87 (*) |
4152,32 (*) |
4.463,90 (*) |
|
T.U.S. |
Da stabilire |
Apr. 1999 |
7.4.2001 |
31.3.2004(**) |
31.8.2005(**) |
28.2.2009 |
N.B.: Esclusi maggiori oneri opere
di mitigazione (addendum 10.4.1997) e indennità per danni proprietari/inquilini
immobili nella fascia di rispetto (addendum 1.12.1997) per un tot. di 71,78 mil
euro.
(*) Valuta al 1.12.1993 (esclusi
importi riserve e cost plus fee)
(**) Riferito al solo I lotto
Le previsioni iniziali hanno subito
in corso d‘opera rilevanti modifiche per effetto:
|
1. |
redazione del progetto esecutivo
(incremento di circa il 37%); |
|
2. |
modifiche nel tracciato a causa di
ritrovamenti archeologici, |
|
3. |
richieste da parte di Pubbliche Amministrazioni
ulteriori rispetto a quelle formulate in sede di Conferenza di Servizi e
dell‘Osservatorio Ambientale, |
|
4. |
integrazioni con la linea
ferroviaria pre-esistente, a seguito della disposta trasformazione da AV ad
AV/AC; in particolare si richiamano la nuova stazione di interscambio di
Afragola e la variante di Gricignano; |
|
5. |
modifiche nelle tecnologie
ferroviarie: introduzione del sistema di sicurezza ERTMS liv. 2; |
|
6. |
modifiche per adeguamento alla normativa,
quali mitigazione acustica e miglioramento della sicurezza in galleria. |
Pendono ancora numerose riserve di consistente entità.
Tratta Bologna-Firenze
|
|
Convenzione 15.10.1991 |
Atto integrativo 7.5.1996 |
Accordo 20.12.1999 |
Accordo bon. transattivo 1.12.2000 |
Addendum atto integrativo 23.2.2007 |
Stato al |
|
Motivazioni incremento |
|
Redazione prog.esecutivo |
Inserimento Tratto a sud progr.71+500 |
Definizione riserve (148,7 a
fronte 2060) |
Varianti: sic. galleria (169,6) e varie (851,9) |
(varianti ordinate e ins. in contabilità) |
|
Prezzo Forfetario |
1.053,57 |
2.044,65 (*) |
2.999,65 (**) |
3.148,35 (**) |
4.170,28 (**) |
4.189,20 (**) |
|
T.U.S. |
Da stabilire in atto integrativo |
Nov. 2002 |
22.12.2006 |
30.6.2009 |
30.6.2009 |
30.6.2009 |
(*) Non è compreso il tratto a sud
della progr. 71+500
(**) Valuta al 31.3.1996
Il maggiore incremento di costo si è
registrato nella fase del passaggio dalla progettazione di massima a quella
esecutiva: il prezzo forfetario, comprensivo del tratto a sud della
—progressiva. Km 71+500“, prima stralciato nell‘atto integrativo del 1996 e
successivamente reinserito con accordo del 20.12.1999, è quasi triplicato in
tale fase.
Ulteriori aumenti si sono registrati
per effetto della definizione di riserve e per l‘introduzione di varianti in
corso d‘opera.
Va sottolineato inoltre che il
Prezzo Forfetario sopra indicato alla data del 31/07/07 non tiene conto dei
seguenti fatti:
|
- |
che sono state già ordinate due
varianti per circa 20 milioni di euro (I e II stralcio), non esaustive. Esse
riguardano il sistema di segnalamento dell‘intera tratta: sistema distanziamento
di linea rispondente alle specifiche ERTMS/ETCS e il sistema di
telecomunicazioni, con introduzione di un sistema terra-treno basato
sull‘impiego del sistema radio digitale ferroviario europeo, nel rispetto
delle specifiche tecniche del sistema EIRENE, |
|
- |
che sono state formulate ulteriori
riserve per circa 700 milioni di euro (per alcune è in corso il procedimento
di definizione). |
Inoltre, sempre per la suddetta tratta, il G.C. ha avanzato
in via precauzionale rilevanti richieste risarcitorie in relazione al
procedimento presso il Tribunale Penale di Firenze, che vede imputati alcuni
dirigenti del soggetto esecutore, ai quali sono stati contestati reati
ambientali connessi con il danneggiamento e depauperamento delle risorse
idriche.
D) Principali rilievi.
1) Convenzioni - Le convenzioni tra TAV e G.C. sono state stipulate senza
riferimento ad un‘adeguata progettazione, neanche di massima, ma sulla base di
un importo presunto dell‘opera (come indicato dall‘art.8.2.2 delle
convenzioni); anche nei
casi in cui la progettazione esecutiva ha successivamente ridefinito un importo
dell‘opera considerevolmente maggiore di quello presunto (nel caso della
Bologna-Firenze tale passaggio ha comportato un costo quasi triplicato) e,
quindi, un‘opera sostanzialmente diversa, TAV non si è mai avvalsa della
facoltà di recesso.
2) Progetti esecutivi - Anche i progetti esecutivi hanno spesso mostrato un
livello carente di approfondimento; ne sono testimonianza, a titolo
meramente esemplificativo, le problematiche di carattere archeologico che hanno
caratterizzato la tratta RM-NA, in aree dove si sarebbe dovuto prevedere la
presenza di resti archeologici e si sarebbero dovute, pertanto, svolgere più
approfondite indagini preventive.
3) Processi Autorizzatori - Le convenzioni originarie
rimandavano l‘acquisizione di tutti i permessi e autorizzazioni necessari alla
Conferenza di servizi, da attivarsi a cura di TAV sulla base del progetto
esecutivo redatto dal G.C. e approvato da Italferr; è evidente, pertanto, che i progetti di massima
consegnati, tra l‘altro, successivamente alla sottoscrizione della convenzione,
non assicuravano la fattibilità dell‘opera.
4) Rischi della fase
progettuale-approvativa
- Di contro, per quanto riguarda la fase
progettuale-approvativa, le
convenzioni non hanno posto a carico del G.C. alcun rischio effettivo; il G.C.
nel sistema TAV ha potuto, pertanto, certamente anteporre l‘esigenza di
pervenire ad un contratto (atto integrativo) più remunerativo, a quella di una
tempestiva conclusione dell‘iter progettuale-approvativo, in quanto non
responsabile per il protrarsi dei termini, se non per mera inadempienza nella
redazione della progettazione esecutiva.
5) Rischi della fase esecutiva - Le statuizioni della Convenzione avrebbero dovuto
comportare l‘accollo al G.C. di qualsiasi conseguenza legata a circostanze che
si sarebbero potute verificare in corso d‘opera: imprevisti geologici,
geotecnici, idrogeologici, nonché ritrovamenti archeologici (con
l‘attenuazione, in tale ultimo caso, della possibilità di proporre una variante
collegata a tali ritrovamenti). Il Prezzo Forfetario avrebbe dovuto, pertanto, subire modificazioni
solo in pochi e circoscritti casi. Tale casistica è stata interpretata in modo
estensivo grazie alle clausole generali che ammettono varianti a carico di TAV
per “comprovate esigenze tecniche“ o per cause di “forza maggiore“. Si è, infatti, riscontrato come gli interventi
abbiano subito notevoli incrementi di costo e del tempo di esecuzione, sia per
effetto di un gran numero di perizie di variante, sia per riserve avanzate dal
G.C. Inoltre quanto sopra contraddice la definizione di “Prezzo Forfetario“,
convenuto con l‘Atto Integrativo alla Convenzione, ove si stabilisce che esso è
fissato tenuto "conto delle
eccezionali caratteristiche e novità dell‘opera da realizzarsi, nonché della
rilevanza dei rischi".
6) Attuazione della convenzione - Nell‘esecuzione delle opere si è costituita una sorta di
struttura piramidale articolata ed allungata: TAV - G.C. - Imprese conferitarie
- Imprese terze œ Subappaltatori -eventuali sub-subappaltatori; con la
conseguenza che su gran parte delle sub-tratte più soggetti hanno potuto trarre
un utile ed, in particolare, il G.C. ha potuto lucrare un extra-profitto,
sfruttando la sua posizione strategica di intermediario.
a)
Dalle
indagini sulla tratta RM-NA emerge che nel rapporto TAV-G.C. è stata prevista
l‘esecuzione di opere verso un corrispettivo a forfait stabilito in sede di Atto
integrativo; viceversa, nel rapporto G.C.-Appaltatore si è prevista
l‘esecuzione di opere suddivise in sottotratte verso un corrispettivo a misura
calcolato sulla base di un prezzario e di un ribasso offerto dall‘impresa; ne è
derivata una disomogeneità
di valutazione economica delle stesse opere che è stata fortemente vantaggiosa
per il G.C. (nel caso specifico esaminato, nella Tratta Roma Napoli, all‘impresa esecutrice sono
stati corrisposti, per l‘esecuzione delle opere civili, circa 10 miliardi di lire/km,
contro un corrispettivo del G.C. mediamente di 22 milioni di euro/km);
b)
Nella
stessa Tratta Roma-Napoli, relativamente ad una sub-tratta, si è accertato che la quota parte affidata
all‘esterno è stata pari a circa l‘8% dell‘importo totale dei lavori attribuito
all‘impresa conferitaria, ben lontano dal 40% stabilito in convenzione;
di contro sono stati individuati a trattativa privata numerosi subappaltatori,
per un importo complessivo pari al 21% dell‘importo affidato alla conferitaria;
il dato evidenzia il mancato
rispetto delle statuizioni della convenzione, con le conseguenze di una
maggiore chiusura al mercato ed un lucro maggiore dell‘impresa conferitaria,
stante il fatto che i ribassi nel caso di subappalto si sono attestati intorno
al 20%, mentre nel caso di appalto si sono mediamente attestati intorno al
14/15%.
c)
I maggiori oneri economici dovuti a
carenze progettuali evidenziate da imprese terze e attestate da sentenza del
giudice ordinario, sono stati sostanzialmente riversati su TAV con la contrattualizzazione
di varianti e la definizione di riserve nell‘ambito degli accordi bonari.
d)
La necessità di introdurre varianti ed
il conseguente iter istruttorio hanno anche determinato, come riscontrato nella
tratta BO-FI, consistenti riserve del G.C., che ha principalmente lamentato il ritardo nello
smobilizzo del cantiere in attesa della contrattualizzazione delle varianti ed
i conseguenti maggiori oneri.
e)
La
distorta applicazione
dell‘accordo conciliativo ha costituito occasione ricorrente per l‘esercizio
dello ius variandi, incidendo su tutti i fronti essenziali della prestazione
del G.C. (lavori, importi, termini di esecuzione); per tale via gli accordi raggiunti hanno
assunto la veste di un istituto ibrido mediante il quale veniva da una parte composto
il “contenzioso“ legato a vicende varie e riconducibili all‘anomalo andamento
dell‘esecuzione dei lavori determinato da fatti quasi mai imputabili al
Consorzio e, dall‘altra, formalizzate nuove obbligazioni contrattuali relative
a ulteriori lavori da eseguirsi in variante.
E) Le infrazioni al Codice dei Contratti pubblici (Dlgs 163/2006)
Per quanto riguarda le tratte
ferroviarie affidate ai G.Cs., si ravvisano gravi infrazioni ai principi della libera concorrenza e
della non discriminazione, previsti dall‘art.2 del Codice per
effetto:
-
degli
atti successivi alle Convenzioni originarie del 1991; in particolare, si
osserva, per la tratta Bologna œ Firenze, come l‘Atto Integrativo del 7.5.1996 abbia di fatto affidato
al G.C. un‘opera sostanzialmente diversa da quella a base della prima
convenzione, per un importo pressoché triplicato rispetto a quello originario;
-
del
mancato appalto, da parte
delle imprese conferitarie, della quota del 40% dei lavori ad esse assegnate,
in violazione dell‘art. 3.2 della convenzione base.
Si ravvisano, inoltre, gravi infrazioni al principio
della economicità del sistema di realizzazione, indicato
dall‘art. 2 del Codice, atteso che:
|
- |
tutti i maggiori oneri esecutivi sono stati riversati in corso d‘opera
su TAV S.p.A., sebbene, come indicato nell‘Atto Integrativo della prima
Convenzione fosse espressamente indicato (all‘art. 8.2) che, la valutazione
del costo dell’opera tiene conto "delle eccezionali caratteristiche e
della novità dell‘opera da realizzarsi, nonché della rilevanza dei rischi“; |
|
- |
pur non essendo stato possibile
una generale quantificazione della differenza tra il corrispettivo
all‘impresa esecutrice ed il corrispondente erogato da TAV al G.C. e pur
trattandosi di indici economici non pienamente comparabili, si è tuttavia
rilevato che nella porzione di una tratta esaminata, il corrispettivo all‘impresa esecutrice, per Km
di tratta, è risultato fortemente inferiore a quanto mediamente corrisposto
da TAV al G.C.; |
|
- |
si è proceduto ad un uso distorto
dell‘accordo
conciliativo, strumento il più delle volte utilizzato per l‘introduzione di
consistenti variazioni dell‘oggetto contrattuale, con ciò violandosi le
diverse regole stabilite per le varianti contrattuali. |
Si ravvisa, altresì, una infrazione
al principio di cui all‘art. 2 del Codice dell‘efficacia del sistema di
realizzazione, atteso che:
|
- |
l‘inconsistenza della
progettazione posta alla base del rapporto contrattuale iniziale e la
successiva carenza della progettazione esecutiva redatta dal G.C. hanno
determinato una
frequenza anomala delle varianti e una abnorme dilatazione dei tempi di
esecuzione (ben oltre il termine novennale fissato dall‘art. 12 del R.D. n.
2440/1923). |
In relazione a quanto sopra:
il Consiglio
|
1. |
delibera di notificare alle parti
contraenti (TAV S.p.A. e G.C.), nonché a R.F.I. S.p.A., la presente
risoluzione, unitamente alla relazione generale, affinché le stesse comunichino all‘Autorità
entro 30 giorni dalla ricezione della presente le misure adottate e gli
impegni che intendono assumere per porre fine alle infrazioni sopra esposte;
|
|
2. |
dispone la pubblicazione della
presente risoluzione sul proprio sito WEB; |
|
3. |
dispone la prosecuzione del
monitoraggio e la verifica della efficacia e congruità delle misure adottate
e degli impegni assunti dalle parti, riservandosi, in esito a tale attività,
ulteriori interventi. |
Roma, 19 dicembre 2007
|
I Consiglieri Relatori |
Il Presidente |
|
|
F.to Alessandro Botto |
F.to Andrea Camanzi |
F.to Luigi Giampaolino |
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 24 dicembre 2007
Il Segretario